抽象行政不作为的监督与救济机制的完善
姚俊 南昌大学法学院
【摘要】抽象行政不作为主要存在于行政立法领域，是行政主体因怠于行使行政立法权而导致的违法行政行为，其存在必然会使公共利益和个人利益受到损害。现行的行政救济、司法救济和立法救济的法律规定，对抽象行政不作为都无能为力，这就使得对抽象行政不作为如何进行救济，成为法律上的空白。因此，有必要建立相应的监督和救济机制，以督促行政主体履行作为的义务，维护相对人自己的合法权益。
【关键字】抽象行政不作为；监督救济机制；完善
一、 对抽象行政不作为监督与救济的必要性
我国行政法学界对抽象行政不作为的研究相当薄弱，中国首例公民状告政府行政“立法”不作为案，使这一理论问题凸显出来。 所谓抽象行政不作为是指具有制定行政规范性文件职权的行政机关没有或者没有适时地制定行政规范性文件,或者没有对不适合现实要求的规范性文件进行修改或废止，致使行政相对人的权利、义务受到可能影响或实际影响并遭受损失的行为。抽象行政不作为是与具体行政不作为相对而言的，它是一种立法懈怠行为。抽象行政不作为的对象包含两类：一是对行政立法，即行政法规和规章的不作为；二是对行政法规和行政规章以外的具有普遍约束力的其他行政规范性文件的不作为。
抽象行政不作为包括哪些情形,这一问题我们可以借鉴法国的经验,在法国,发生在行政立法领域中的行政不作为是可以起诉到法院的,具体包括以下三种情况：
1、立法者意图使某个法律得到迅速实施的时候,可以在法律或者上级机关的条例中规定下级机关必须在合理的时间内采取必要的措施,以保障法律或上级条例的执行。即使法律和上级条例没有规定,如果行政机关由于所担负的职务而必须制定某种条例才能有效地执行职务时,行政机关也有制定条例的义务。在这种情况下,行政机关应主动制定必要的条例,否则,即构成行政不作为。
2、由于法律或上级条例的出现,而使下级行政机关某项既存的条例丧失继续存在的合法基础时,利害关系人可以在法律和上级条例公布后2个月内,请求行政机关废除或修改不符合法律情况的条例。在这种情况下,行政机关应该废除或修改不符合法律情况的条例,否则就构成行政不作为。
3、由于事实情况的重大变迁,因而使某项既存的条例丧失继续存在的合法基础时,行政机关应该主动或应利害关系人请求废除或修改丧失存在根据的条例,如果行政机关不履行这一义务,即构成行政不作为。
抽象行政不作为作用的是不特定的公民、法人或社会组织，其违法范围涉及的是普遍的社会利益，相对于具体行政行为其社会危害性更大，常常使公民的法定权利由于缺乏具体的行政落实而形同虚设。但是，由于抽象行政不作为具有消极性和隐蔽性的特点，使其社会危害性长期不被注意，行政利害关系人的合法权益屡受侵犯却得不到及时、有效的救济。
在现代行政学的视野内，政府的积极作为不再是道义责任，而是法律责任。行政主体作为国家行政权的执掌者。如果其未能依法充分有效地行使权力，应当作为而不作为，就是被动姿态上的滥用权力，也是权力非物质性腐败的一种隐蔽形式，是行政权力与行政责任严重脱节的表现。可以说，行政不作为已成为政府依法行政之路上的一个“幽灵”。它不仅严重侵犯了社会公共利益和相对人的合法权益，而且也蚕食了政府信用，败坏了政府的良好形象，阻碍了法治政府的实现。其危害比之一些胡作为、误作为并不“逊色”，从某种意义上甚至可以说更大些。抽象行政不作为的危害主要表现在：
第一，抽象行政不作为侵犯了社会公共利益和相对人的合法权益。改革开放以来，社会群体、阶层的变化，是个不争的事实。与之同步的，则是利益矛盾的增多。因此，公众权益保护需求的增多，也是个不争的事实。以保护、维护人民利益为天职的行政主体，在众多的需求面前如果该作为而不作为，在其位而不谋其政，就直接损害了社会公共利益和个人的合法权益。
第二，抽象行政不作为阻碍了经济的发展。随着我国加入和经济全球化浪潮的推进，人才和资本的流动越来越大。资本的逐利性使其总是向投资环境好的地区流动。在这种情况下，一个国家的经济发展，己经不取决于它拥有多少资本和资源，而是取决于它能吸引到多少资本和资源。吸引投资的一个重要条件就是良好的投资环境，而抽象行政不作为却严重恶化投资环境。现实生活中，一些行政部门不信守诺言，对于该办理的事项不予办理，或是相互推委扯皮的现象时有发生。
第三，抽象行政不作为妨碍了法治政府的实现。行政权力作为一种公权力，其存在就是为了促进公共福扯。作为公共秩序和利益的维护者，行政主体必须正常行使其手中的公权力，否则就是违法。在行政法中，“责任行政”是一项基本原则，对于行政主体而言，“权力就是责任”。
第四，影响落实科学发展观，建设社会主义和谐社会。温家宝总理在第十届全国人民代表大会上前后提出的落实科学发展观以及中共中央关于制定国民经济和社会发展的第十一个五年规划中都将建设社会主义和谐社会提到了重要高度。这其中必然要求的就是以人为本，协调发展。以人为本从法律的角度看就是依法行政，严格控制政府的不作为和乱作为，杜绝行政机关侵犯公民的人身和财产等各种权力。只有这样才能做到经济、社会和人科学地发展，有利于我国的社会稳定，有利于缓解各种矛盾，有利于中华民族的伟大复兴。
第五，影响我国遵守WTO规则。我国要遵守WTO规则就必须对现有法律法规进行清理修改并制定一大批新的法律法规和规章。WTO是个规则导向型制度体系，各市场主体和政府都要依据事先的WTO规则进行交易和管理。《建立世界贸易组织协定》第条第款规定“每一成员应当保证其法律、规则和行政程序与所附各协议中的义务相一致。”且该条第五款明确要求“不得对本条任何规定提出保留”根据WTO的透明度原则及我国所作出的承诺，所有与外贸有关的法律、法规、规章、政策及措施都必须公布，才能实施。WTO规则的覆盖面极广，包括了货物贸易、服务贸易、知识产权、投资、反倾销、反补贴等诸多领域。今后还将涉及环境、劳工标准、电子商务等领域。我国现有法律、法规和在这些方面规章，要么存在立法空白，要么现有的规定与WTO还有一定的距离。因此必须抓紧对现行法律、法规、规章进行清理、修改工作。同时还要积极制定一批新的必备的法律、法规和规章。这样，众多的抽象行政不作为行为的存在势必影响WTO规则的遵守。
综上所述，抽象不作为现象如此触目，危害如此严重，要实现依法治国、法治行政，必须加强对行政不作为问题的研究，建立和完善有效的监督和救济机制，控制抽象行政不作为的产生。
二、抽象行政不作为监督与救济机制的实现
（一）现行监督救济机制的不足
在对行政不作为有限的研究中,专家学者们一般还只关注具体行政不作为,而对抽象行政不作为研究甚少,往往局限于给抽象行政不作为下个定义,而对抽象行政不作为的其他内容如救济机制缺乏系统的论述。我国现行控制机制对遏制行政不作为起到了一定的作用。但是，也存在不少的问题。主要有:
首先是立法方面。我国权力机关是有权审查监督抽象行政不作为的。然而在实际运行中，权力机关并不能及时发现并纠正行政机关抽象行政不作为行为，对公民、法人和其他组织的救济制度尚不完善，这主要表现在：第一，对于抽象行政不作为造成的侵权，行政利害关系人启动权力机关救济程序困难。第二，由于客观条件的限制，权力机关救济的质量令人怀疑。我国各级人大及其常委会对重要议项的决议实行会议制，其会议不仅时间短而且次数少，对抽象行政不作为的监督缺乏时间上的保证。
其次是行政救济方面。非正式的行政救济方式——行政利害关系人通过向上级机关反映以救济抽象行政不作为侵权的途径存在问题。最突出的表现就是启动程序困难。正式的行政救济方式——行政复议程序，在抽象行政不作为侵权中行政利害关系人根本不能提起。另外，我国法律目前没有规定抽象行政不作为可以申请行政赔偿。
再者是司法机关方面。目前，对行政不作为的监督控制尚未纳入检察机关的业务范围。人民法院尽管对行政不作为有一定的司法审查权，但我国的宪政体制决定了司法机关与行政机关之间没有分权制衡机制，法院的司法审查只能根据其审判权对公民起诉行政机关违法的具体行政行为进行司法审查，而无权对抽象行政不作为是否合法进行审查，也无权主动提起合法性审查。对行政复议不作为的司法审查也存在受案范围过窄等欠缺。
(二)对抽象行政不作为监督救济机制的完善
现行的行政救济、司法救济和立法救济的法律规定,对抽象行政不作为都无能为力,这就使得对抽象行政不作为如何进行救济,成为法律上的空白。因此,建立对抽象行政不作为的救济机制,是完善法律救济机制和监督制度的需要,是大势所趋。
1.立法救济。从我国目前的法律规定来看,立法救济仅限于对抽象行政行为的救济,即各级人民代表大会及其常务委员会有权撤销本级人民政府不适当的法规、规章或者决定、命令。鉴于立法机关拥有对行政机关有效的监督权的事实,应该进一步完善法律规定,将抽象行政不作为置于立法机关的监督之下,当行政机关不及时修改或废止与上级法律规范相抵触的行政规范性文件时,有关权力机关可以依法撤销该行政规范性文件。因此,普通公民对抽象行政不作为不服,可以向权力机关申诉,要求有权机关行使监督权,对行政机关的抽象行政不作为进行监督,督促其履行义务。
2.行政救济。应该通过立法将抽象行政不作为纳入行政复议的受案范围,赋予利害关系人对抽象行政不作为申请复议的权利。此外,根据宪法和有关法律,上级行政机关对于下级行政机关有监督的权力和义务。因此,除了依相对人申请而由复议机关监督下级机关的抽象行政不作为之外，上级机关还可以依职权对下级机关的抽象行政不作为的违法行为进行监督。下级行政机关的违法行为可能是上级机关自己发现的,也可能是公民向其检举、控告后发现的。因此，公民可以通过向不履行制定行政规范性文件义务的行政机关的上级机关反映其违法或不当行为,由上级机关监督下级机关。行政自我监督的固有缺陷意味着行政救济途径可能不十分顺利
3.司法救济。我国应该借鉴法国的经验，将抽象行政不作为纳入法院受案范围。法律应赋予合法权益受到抽象行政不作为影响的相对人原告资格,使其享有对抽象行政不作为提起诉讼的权利。同时,由于抽象行政不作为的隐蔽性特点,在出现严重后果之前,一般行政相对人很难发现抽象行政不作为的存在,很难认识到其违法性和危害性,在法定期限内无人起诉时,为了及时纠正行政机关的错误,保护相对人的合法权益,有必要建立行政公诉制度,由检察机关代表国家对抽象行政不作为提起行政诉讼。由于抽象行政不作为比具体行政不作为审查的难度更大,因此,管辖法院应以与被告的上级行政机关同级别的法院为宜。另外,抽象行政不作为诉讼所包含的类型,应当以有效保护公民权利,实现宪法的明文规定为目的。每个当事人在具体个案中所追求的权利保护的内容、目的各不相同,应当有数种不同的诉讼类型供其选择。同时,不同的诉讼种类还决定着公民是否需要遵循某些特别的程序规定,如是否以复议为前置程序等。
4.建立制度化的行政规范性文件清理机制。规范性法律文件的清理是指“有关国家机关按照一定的程序，对一定时期和范围的规范性法律文件进行审查，并重新确定其法律效力的活动”。年加入前后，我国大规模的进行各种不同层次的法文件的清理工作，将与世贸组织规则有矛盾、有冲突的法文件一一予以废止、修改并促成制定新法，成效显著。但是目前我国的清理工作还没有成为日常化的工作。笔者认为，要确实防止抽象行政不作为，建立制度化的行政规范性文件的清理机制是必要的。如果使清理工作成为一项制度，成为日常工作，就能随时纠正违法或不适当的行政规范性文件，及时进行废止、修改、补充行政规范性文件的工作。
5.借鉴法国和日本的经验,修改国家赔偿法相关的条款,将抽象行政不作为纳入诉讼救济的范围，并且确立抽象行政不作为的领导问责制。即允许利害关系人对行政立法不作为行为通过诉讼途径进行救济并取得国家赔偿,以切实保障公民权利,并督促行政机关行使自己应该行使的职权。确立问责制，监督约束负责人认真履行职责，真正为公共利益服务。
1.魏波.肖登辉.论抽象行政不作为的法律救济[J].湖北社会科学,2004,(1):66.
2.熊菁华.行政不作为问题的探讨[A].罗豪才.行政法论丛•第6卷[C].法律出版社,2003.259.
3.孙国华主编.《法理学教程》[M]中国人民大学出版社1994年版，第405页.
4.2003年3月24日美亭化工厂,状告南京市江宁区政府不按上位法规及时修改房屋拆迁管理办法,致使自己损失惨重的行政“立法不作为”。
教育部办公厅关于采取措施，进一步推动以国家助学贷款为重点的高校贫困家庭学生资助工作的通知
教育部办公厅
教育部办公厅关于采取措施，进一步推动以国家助学贷款为重点的高校贫困家庭学生资助工作的通知
教财厅［2005］5号
海南省、天津市、黑龙江省、内蒙古自治区、青海省、甘肃省、新疆维吾尔自治区、宁夏回族自治区教育厅（教委）：
在党中央、国务院领导的高度重视和亲自推动下，自去年以来，经过各地、各高校的共同努力，以国家助学贷款为重点的各项资助高校贫困家庭学生工作取得了显著成效，国家助学贷款工作也有了突破性进展。
当前在高校贫困家庭学生资助工作中，存在的一个主要问题，是有少数地方按新机制推进国家助学贷款工作进展缓慢。如，海南省、天津市、黑龙江省、内蒙古自治区、青海省、新疆维吾尔自治区、宁夏回族自治区、甘肃省等地对按新机制、新政策推动国家助学贷款的工作，认识不到位，措施不得力。到今年7月底，发放国家助学贷款的学生人数和发放金额还很少，所属的绝大多数高校都没有落实国家助学贷款承办银行。
针对上述情况，教育部、财政部经过反复研究，决定在两部的职权范围内采取措施，进一步推动以国家助学贷款为重点的资助高校贫困家庭学生政策的贯彻落实。
一、对上述八个省、自治区、直辖市，先予以通报批评，并向媒体披露。
二、从现在起，上述八个省、自治区、直辖市必须在一个月内，进一步采取措施、尽快落实相关工作。到10月上旬，对其中经检查仍不落实、高校学生或家长反映强烈的地方，将进一步采取如下措施：
1．明年一律调减这些地方和有关高校的大专（高职）生、本科生和研究生招生计划。
2．暂停这些地方和有关高校的硕士、博士点的审批；今年已经审批通过的硕、博士点，亦暂缓执行，不公布，不下达；暂停对新设置高校、高校升格、高校更名的审批工作。
3．在中央部委属高校中，凡未落实资助政策、学生或家长反映较多的，是“985工程”学校的一律暂时停拨有关经费；不是“985工程”学校的，一律暂停安排修购专项经费。
4．暂停同这些地方的高校共建工作，也不安排高校的共建经费。减少中央对这些地方的教育专项的转移支付资金。同时，对财政困难、且国家助学贷款工作开展得好的省份，采取“以奖代补”的方式给予奖励支持。
三、教育部、财政部将在新学期开学以后派出督查组，重点加大对国家助学贷款工作进展缓慢地区的检查督办力度。届时，对一些仍不落实国家助学贷款工作及其他相关资助政策的高校，通过新闻媒体公开曝光。
二○○五年九月一日
宁夏回族自治区实施《中华人民共和国残疾人保障法》办法
宁夏回族自治区人大常委会
宁夏回族自治区人民代表大会常务委员会公告
第八十三号
《宁夏回族自治区实施〈中华人民共和国残疾人保障法〉办法》已由宁夏回族自治区第十届人民代表大会常务委员会第二十一次会议于2010年12月3日修改通过，现予公布，自2011年2月1日起施行。
宁夏回族自治区人民代表大会常务委员会
二〇一〇年十二月三日
宁夏回族自治区实施《中华人民共和国残疾人保障法》办法
（1995年3月31日宁夏回族自治区第七届人民代表大会常务委员会第十二次会议通过 2010年12月3日宁夏回族自治区第十届人民代表大会常务委员会第二十一次会议修改）
第一章 总 则
第一条 为了实施《中华人民共和国残疾人保障法》,保障残疾人平等地充分参与社会生活，共享社会物质文化成果,制定本办法。
第二条 本自治区行政区域内的残疾人保障工作,适用本办法。
第三条 县级以上人民政府应当加强对残疾人工作的领导，将残疾人事业纳入国民经济和社会发展规划，制定本行政区域的残疾人事业发展规划和年度计划，促进残疾人事业与经济社会协调发展。
各级残疾人联合会依照法律、法规、章程，受本级政府委托，负责组织、协调、指导、督促有关部门做好残疾人保障工作。
民政、财政、卫生、教育、文化、体育、交通运输、住房和城乡建设、人力资源和社会保障等有关部门应当在各自职责范围内做好残疾人工作。
第四条 残疾人事业经费列入同级财政预算，建立稳定的经费保障机制，并随着地方财政收入增长逐年增加。
自治区彩票公益金的本级使用部分，每年应当安排一定的比例用于发展残疾人事业，具体比例由自治区人民政府规定。
财政、审计等部门应当加强对残疾人事业各项资金使用情况的监督。
第五条 残疾人在政治、经济、文化、社会和家庭生活等方面，享有同其他公民平等的权利。
第六条 残疾人证是认定残疾人残疾类别和等级、享受政府优惠政策的凭证。
残疾人向县（市、区）残疾人联合会申请办理残疾人证。县（市、区）残疾人联合会对符合残疾标准的残疾人免费核发残疾人证。
第二章 康 复
第七条 各级人民政府和有关部门应当将残疾人康复工作纳入基本医疗卫生制度和基层医疗卫生服务内容，建立和完善残疾人康复服务体系，并分阶段实施重点康复项目，帮助残疾人恢复或者补偿功能，增强其参与社会生活的能力。
第八条 卫生行政部门应当有计划地在二级以上综合医疗机构设立残疾人康复医学科室，开展康复治疗与训练、人员培训、技术指导、临床研究等工作；指导专科医院、城市社区和乡村医疗机构开展残疾人康复服务，逐步建立和完善资源共享的残疾人康复服务网络。
鼓励和扶持社会力量兴办残疾人康复机构。个人设立精神残疾、智力残疾、孤独症患者康复治疗机构的，政府应当给予补贴。
第九条 县级以上人民政府应当建立残疾儿童康复救助制度。
新生儿疾病基本病种筛查、诊断、治疗实行免费制度，对六岁以下残疾儿童免费实施抢救性康复。
卫生行政部门应当组织医疗机构开展残疾儿童筛查、诊断、监测、报告和抢救性治疗工作，建立残疾儿童康复档案和数据库。
第十条 特殊教育学校，普通学校设置的残疾人特殊教育班，社会福利性单位，应当配备专职或者兼职康复工作人员，配置康复设施和器械，开展残疾人生理、心理康复训练。
第十一条 自治区应当制定和完善聋儿语训、脑瘫、智障、孤独症等残疾儿童康复训练、辅助器具适配等方面的专业康复机构建设标准和康复技术标准，推进康复机构规范化建设。
卫生、教育等行政部门和残疾人联合会应当采取多种形式做好康复工作人员的培训工作。医学院校和其他有关院校应当有计划地开设康复课程。
第十二条 县级以上人民政府应当将功能性肢体残疾矫治、小儿脑瘫治疗、精神病治疗等符合规定的残疾人康复项目纳入城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和农村合作医疗范围。
第十三条 鼓励和支持各医疗机构对残疾人就医个人承担的费用给予适当的减免。
第三章 教 育
第十四条 各级人民政府应当将残疾人教育纳入全民教育发展总体规划和教育发展评价考核体系，保障残疾人平等享有接受教育的权利。
第十五条 县级以上人民政府及其教育主管部门应当根据残疾人数量、分布状况和残疾类别等因素，合理设置残疾人教育机构，对不适应在普通教育机构学习的残疾人实施特殊教育。
鼓励社会组织和个人兴办特殊教育学校或者捐资助学。
第十六条 符合入学条件并具有接受普通教育能力的残疾人，由普通学校招收入学；不具有接受普通教育能力的残疾人，由残疾人特殊教育学校或者普通学校设立的残疾人特殊教育班招收入学。
倡导以社区教育等形式对重度肢体残疾、智力残疾和多重残疾儿童少年实施义务教育；有条件的地方可以举办专门招收重度残疾儿童少年的康复教育学校。
教育、民政、卫生等行政部门应当依托残疾儿童康复机构、福利机构和学前教育机构开展学前残疾儿童早期干预、早期教育和康复，做好残疾儿童接受义务教育的转移衔接服务工作。
第十七条 残疾学生就近就便入学，不受学区限制。
报考高中以上阶段教育的残疾人考生，应当降低一个分数段录取。
残疾学生可以申请免试与本人身体状况不适宜的体育项目。听力残疾学生可以按照规定申请免试外语听力。
第十八条 残疾人和贫困残疾人的子女在全日制普通高校、高等职业学校、中等职业学校就读的，持残疾证明享受国家和自治区相关资助政策。
通过自学考试，完成中等教育、成人高等教育并取得学历证书的残疾人，由户籍所在地县（市、区）人民政府报销学费。
鼓励残疾人自学成才。对具有某种天赋并已做出一定成绩或者取得某种资格的残疾人，应当给予扶持和培养。
第十九条 各级人民政府应当加强特殊教育师资力量培训和特殊教育信息化建设，推进特殊教育课程改革和创新，提高特殊教育的质量和水平。
师范院校应当有计划地举办特殊教育师资班或者开设特殊教育课程，培养、培训特殊教育师资。
特殊教育教师和经考试合格后从事残疾人手语翻译的残疾人工作者，享受特殊教育津贴。从事特殊教育满十五年并在特殊教育岗位退休的，其特殊教育津贴继续保留。
第四章 创业与就业
第二十条 鼓励具有劳动能力的残疾人自主创业、自主择业。县级以上人民政府安排的创业发展资金和就业专项资金应当优先照顾残疾人创业和就业。
第二十一条 创业园区、街区等创业基地应当优先为残疾人创业提供场地或者设施。
残疾人自主创业、自谋职业的,享受国家和自治区的贷款贴息以及税收、行政事业性收费减免等相关优惠政策。
第二十二条 用人单位应当按照不低于本单位在职职工总数百分之一点五的比例安排残疾人就业，安置残疾人未达到比例的应当缴纳残疾人就业保障金。具体实施办法由自治区人民政府制定。
第二十三条 各级人民政府和有关部门应当开发适合残疾人就业的岗位。
县级以上人民政府购买的公益性岗位应当安排不低于百分之十比例的岗位供残疾人就业。
政府通过购买公益性岗位的方式，为乡镇（街道）、社区配备残疾人工作人员，做好残疾人服务工作。
第二十四条 鼓励和扶持社会力量兴办残疾人福利企业，集中安排残疾人就业，并依法减免税费。
第二十五条 鼓励特殊教育学校、职业学校及其他教育培训机构开展多层次残疾人职业技能培训。
残疾人职业培训补贴应当与培训质量和一次性就业率相衔接。
第二十六条 各级人民政府和农村基层组织应当组织和扶持农村残疾人从事种植业、养殖业、手工业和其他形式的生产劳动，有关部门应当在生产服务、技术指导、农用物资供应、农副产品购销和信贷等方面给予帮助。
第五章 文化生活
第二十七条 各级人民政府和文化、体育等有关部门应当组织和帮助残疾人开展群众性文化、体育、娱乐活动，丰富残疾人精神文化生活。
展览馆、博物馆、美术馆、科技馆、图书馆、文化馆（站）和体育场馆以及旅游景点等公共文化体育旅游场所，应当免费向残疾人开放，并为残疾人参加文化体育和旅游活动提供便利。
健身公共场所，应当配置适合残疾人身心特点的健身康复器材。
第二十八条 社会各界应当鼓励、帮助残疾人进行文学、艺术、科学技术研究和创作，对残疾人创作的文艺作品或者研究成果的出版、发行给予帮助。
第二十九条 残疾人参加会议、文艺演出、体育比赛等活动，有工作单位的，其所在单位应当给予支持，不得因此扣减其工资、奖金和其他福利待遇；对没有工作单位的，活动组织者应当发给补贴和交通费。
对盲人、二级以上肢体、智障残疾人的陪护人员，参照前款规定发给补贴和交通费。
第三十条 县级以上人民政府应当组织和扶持盲文读物、盲人有声读物的编写和出版；公共图书馆应当设立盲文读物、盲人有声读物图书室；电视台应当开办电视手语节目，电视栏目、影视作品加配字幕、解说。
第六章 社会保障与无障碍环境
第三十一条 各级人民政府应当建立和完善覆盖城乡残疾人基本生活的各项保障制度，逐步提高残疾人的生活质量和水平。
第三十二条 对最低生活保障家庭中的重度残疾人以及低收入家庭中的重度残疾人，单独施保，按当地全额低保标准发放低保金。
对一户多残、老残一体等特殊困难家庭和享受最低生活保障待遇后生活仍有特殊困难的残疾人家庭，实行临时救助。
第三十三条 盲人、重度肢体残疾人免费乘坐市内公共交通工具，其他残疾人可以持残疾人证半费乘坐市内公共交通工具。
全国助残日，残疾人凭残疾人证免费乘坐城市公共交通工具，影剧院及其他公共娱乐场所，应当对残疾人免费开放。
鼓励单位和个人以不同形式资助残疾人。
第三十四条 农村残疾人、残疾人家庭的未成年子女不承担义务性筹资筹劳费用。
第三十五条 鼓励电信、有线电视、供暖、供气、物业、卫生等社会服务机构对贫困残疾人减免相关费用。
第三十六条 城乡贫困残疾人参加社会保险的,所在地人民政府给予补贴。
县级人民政府对生活困难的残疾职工，可以给予社会保险个人缴费部分的补贴；对城镇个体就业和灵活就业的贫困残疾人，给予养老保险缴费补贴。
对参加农村社会养老保险的重度残疾人，政府为其代缴养老保险费。
第三十七条 各级人民政府根据需要建立残疾人托养服务机构，对就业年龄段的智力残疾、精神残疾和其他重度残疾人予以集中托养，开展康复训练、智力培育、技能培训、文化娱乐等服务。
乡镇人民政府依托养老院、敬老院等机构，对无劳动能力、无扶养人或者扶养人不具有扶养能力、无生活来源的残疾人，予以集中供养。
街道、社区应当依托乡村或社区服务设施、福利机构对重度肢体残疾、智力残疾、精神残疾和老年残疾人提供日间生活照料，康复养护、文化娱乐和辅助性劳动等服务。
对生活不能自理，居家安养的残疾人，户籍所在地县级人民政府应当给予护理补贴。
第三十八条 各级人民政府应当鼓励和扶持社会力量兴办残疾人托养服务机构。
社会组织、企业和个人可以通过民办公助、公办民营、政府补贴、政府购买服务等多种形式举办残疾人服务机构。
第三十九条 各级人民政府和有关部门应当加强无障碍设施的建设、维护和管理。
新建、改建、扩建的公共建筑、街道、车站、码头、机场等公共设施建设项目，应当依照国家标准建设无障碍设施。
与残疾人日常生活密切相关的住宅、社区、学校、福利性单位、公共服务场所应当建设无障碍设施。
公共停车场应当为残疾人设置专用停车泊位。
第四十条 县级以上人民政府和有关部门应当将政务信息交流纳入信息化建设规划，为残疾人信息交流创造条件。
政府政务服务中心和其他公共服务单位，应当在服务场所设置无障碍服务窗口，并悬挂残疾人优先的明显标志。
第四十一条 县级以上人民政府应当建立和完善残疾人信访工作制度，畅通信访渠道，健全信访事项督办制度。
涉及残疾人权益的案件，法律援助机构应当优先受理，提供法律援助服务。
基层法律服务机构应当为残疾人提供法律帮助。
第七章 法律责任
第四十二条 违反本办法规定的行为，法律、行政法规已有法律责任规定的，从其规定。
第四十三条 违反本办法规定，有下列行为之一的，由有关主管部门责令改正，并依法对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予处分：
（一） 学校拒不接收具有接受普通教育能力的残疾学生就近就便入学的；
（二）公共文化、体育场所和旅游单位向残疾人活动收取费用的；
（三） 向农村残疾人、残疾人家庭的未成年子女摊派筹资、筹劳费用的；
（四）新建、改建和扩建的公共建筑、街道、车站、码头、机场等公共设施，不符合国家有关无障碍设施工程建设标准，或者对无障碍设施未及时进行维修和保护的。
第四十四条 违反本办法规定，用人单位既不按比例安置残疾人就业，又不缴纳残疾人就业保障金的，由相关部门责令限期缴纳；逾期不缴纳的，自欠缴之日起按日加收千分之五的滞纳金。用人单位对逾期缴纳决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。逾期不申请行政复议也不提起行政诉讼，又不履行限期缴纳决定的，作出处罚决定的部门可以依法申请人民法院强制执行。
第四十五条 机关、事业单位及其工作人员违反规定，不履行本办法规定职责的，由监察机关或者所在单位责令改正；情节严重的，由监察机关或者所在单位对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。
第八章 附 则
第四十六条 本办法自2011年2月1日起施行。1995年3月31日宁夏回族自治区第七届人民代表大会常务委员会第十二次会议通过的《宁夏回族自治区实施〈中华人民共和国残疾人保障法〉办法》同时废止。