浙江省宁波市人民政府


宁波市东钱湖水域管理办法

（2012年12月17日宁波市人民政府第16次常务会议审议通过 2013年1月8日宁波市人民政府令第202号公布 自2013年2月15日起施行）



第一章 总则

第一条 为加强东钱湖水域管理，保护东钱湖水域水质，规范水上秩序，促进水域资源科学开发利用，根据《浙江省风景名胜区条例》、《宁波东钱湖旅游度假区条例》，制定本办法。

第二条 东钱湖水域的保护和管理，适用本办法。

东钱湖水域包括东钱湖、东钱湖新城核心区水域、东钱湖上游主要溪流等水域。

第三条 东钱湖水域的保护和管理应当遵循科学规划、保护优先、合理利用、占补平衡、统一管理、协调发展的原则。

第四条 东钱湖风景名胜区管理委员会负责东钱湖水域的保护和管理工作，并与东钱湖旅游度假区管理委员会合署办公。

东钱湖风景名胜区管理委员会旅游与湖区管理部门（以下简称湖区管理部门）是东钱湖水域的管理部门，具体负责东钱湖水域日常保护、管理和监督工作。

规划、水利、旅游、环保、建设、交通、工商、公安、海事、渔业、城市管理、经济发展等行政主管部门应当按照各自职责，协同做好东钱湖水域的管理工作。

东钱湖镇人民政府负责东钱湖上游主要溪流的保护和管理工作。

第五条 东钱湖风景名胜区管理委员会应当加强东钱湖水域保护的宣传和教育工作，建立公众参与的水域保护、管理和监督机制。

鼓励非政府组织、社会志愿者参与东钱湖水域保护、管理和监督工作。

第六条 任何单位和个人都有义务保护东钱湖水域内的水体、植被、野生动物和各类设施。

对保护东钱湖水域有突出贡献的单位和个人，由东钱湖风景名胜区管理委员会给予表彰和奖励。

第二章 规划与建设

第七条 东钱湖风景名胜区管理委员会应当按照东钱湖地区总体规划、东钱湖风景名胜区总体规划、东钱湖旅游度假区旅游发展规划，组织编制东钱湖水域保护管理规划。

编制东钱湖水域保护管理规划，应当充分考虑资源禀赋和环境承载能力，科学、合理确定东钱湖水域保护区以及水域开发利用强度。

编制东钱湖水域保护管理规划，应当征求社会公众的意见和建议，接受公众监督。

第八条 东钱湖水域保护管理规划按照规定权限报经批准后，由东钱湖风景名胜区管理委员会组织实施。

东钱湖水域保护管理规划经批准后不得随意变更；确需修改的，应当按照法定程序进行。

第九条 湖区管理部门应当根据东钱湖水域保护管理规划组织编制水上旅游交通发展规划，对东钱湖水域旅游、交通发展战略和布局进行合理安排。

第十条 在东钱湖水域保护区和水域管理范围内进行工程项目建设、设置公共设施和其他设施的，应当符合东钱湖水域保护管理规划和其他相关管理规定，并依法办理审批手续。

第十一条 经批准在东钱湖水域管理范围内进行工程项目施工的，施工单位应当采取有效措施保护水生生物和水体，防止污染水域、破坏水生态系统。施工结束后，施工单位应当及时清理场地，恢复环境原貌。

第十二条 东钱湖风景名胜区管理委员会应当做好东钱湖水域范围内的污水处理工作，建设环湖截污管网，并把环湖截污管网纳入城市污水处理系统。

东钱湖风景名胜区管理委员会、东钱湖镇人民政府应当在每年财政经费中安排一定比例专项费用，用于东钱湖上游村庄截污治理和环湖截污管网系统维护。

禁止在东钱湖水域新设排污口；已有排污口，应当限期予以拆除。

第三章 水体保护

第十三条 东钱湖风景名胜区管理委员会应当组织湖区管理部门、环保部门和海事部门对东钱湖水污染防治实施监督管理，组织研究水体污染防治对策，制定、落实水污染防治相关制度和措施。

东钱湖风景名胜区管理委员会应当建立东钱湖水环境质量监测系统，运用科技手段加强水环境质量监测、污染防治和生态修复，并定期向社会公布水环境质量监测信息。

第十四条 东钱湖风景名胜区管理委员会、市水行政主管部门应当根据东钱湖生态保护需要，确定湖泊的最低水位线，设置最低水位线标志。

东钱湖水位接近最低水位线时，应当采取限制取水等措施。

第十五条 湖区管理部门应当及时组织清理湖面漂浮物，保持湖面清洁；组织东钱湖清淤疏浚，保持东钱湖清淤量和淤积量基本平衡。

第十六条 在东钱湖水域内，有关管理部门可以设置必要的设施阻止外来污染，但不得影响防洪安全和通航安全。

第十七条 在东钱湖水域设置畜禽禁养区，畜禽禁养区内禁止从事任何形式的畜禽养殖活动。

东钱湖水域内禁止网箱养殖，禁止珍珠养殖。

第十八条 在东钱湖饮用水源保护区范围内，有关单位和个人应当严格执行《浙江省饮用水水源保护条例》、《浙江省水污染防治条例》等饮用水水源保护的各项规定。

第十九条 在东钱湖水域内禁止下列行为：

（一）随地吐痰、便溺；

（二）丢抛烟蒂、瓜皮、果壳、纸屑等废弃物；

（三）向水域倾倒渣土、泥浆；

（四）侵占、填埋水域；

（五）在指定区域外洗澡、游泳；

（六）清洗机动车辆；

（七）其他影响水体质量、破坏湖泊生态环境的行为。

第四章 水生动植物保护

第二十条 为维护东钱湖生态景观，保护水生动植物，东钱湖应当维持合理的生态水位。

遇干旱年份，在条件许可的前提下，水行政主管部门应当对东钱湖的水资源进行合理调度，保障东钱湖水域生态系统基本稳定。

第二十一条 东钱湖渔业养殖捕捞应当服从湖泊生态保育和旅游发展的需要，允许经招投标产生的专业养殖管理公司按规定从事以水生态保育为目的的养殖捕捞作业。

对个体渔民从事捕捞作业的，应当限期予以清退。

第二十二条 为保持东钱湖水体质量和生态平衡，可以适量放养对水体质量、水生态环境无害的水生动物。

禁止投入饵料喂养水生动物。

未经依法办理相关审批手续，禁止向东钱湖水域投放外来物种、转基因物种。

第二十三条 种植各种水生植物，应当符合水体保护和景观的要求，并应合理布局，科学管理。

第二十四条 在东钱湖水域内除规定的垂钓区外，禁止垂钓。东钱湖内设定禁渔区，禁渔区内不得进行渔业捕捞和垂钓活动。

禁止在东钱湖内擅自捕鱼、采摘水生植物、捕杀飞禽。

第五章 船舶和相关设施管理

第二十五条 发展东钱湖水上旅游交通，应当符合东钱湖水上旅游交通发展规划。

湖区管理部门应当根据东钱湖水上旅游交通发展规划和水域实际承受能力，合理确定船舶、水上游乐体育设施和水上旅游交通运营企业的数量，并按照招投标、有偿出让等方式确定经营性船舶、水上游乐体育设施的经营权。

第二十六条 经营性船舶、水上游乐体育设施、浮动设施应当符合东钱湖水上旅游交通发展规划和相关要求，并依法办理有关批准手续，经批准后，方可进入东钱湖水域。

经营性船舶、水上游乐体育设施、浮动设施应当按有关管理部门核定的航线、航区、航速行驶、停泊、作业，不得擅自改变航线、航区，不得超速航行。

第二十七条 除公务船、游艇、渔业船舶外，非经营性的船舶和水上游乐体育设施不得进入东钱湖水域行驶。

游艇应当委托具有相应资质，并经过海事管理部门备案的游艇俱乐部实施统一管理。

船舶、水上游乐体育设施因试航、体育训练、竞赛等需要进入东钱湖水域的，应当依法向海事管理等部门办理审批手续。海事管理等部门批准前，应当征求湖区管理部门的意见。

农用船舶应当限期退出东钱湖。

第二十八条 在东钱湖水域内行驶的船舶，船体长度不得超过20米，宽度不得超过4.5米，除游艇以外的船舶处于停泊静止状态时的吃水深度不得超过0.6米。其中，在东钱湖新城核心区水域行驶的船舶，其吃水线以上高度不得超过1.5米。

经有关部门批准的游艇，其处于停泊静止状态时的吃水深度可以超过0.6米但不得超过0.8米，并应当在指定水域和航道内行驶，不得擅自在其他水域内行驶。

第二十九条 船舶需要更新的，应当符合东钱湖风景名胜区管理委员会的有关规定，并依法办理相关审批手续。

更新的船舶不得改变原使用性质，不得超过原载客量和主尺度。

第三十条 机动船舶应当使用符合国家标准的清洁能源，鼓励使用电力、燃气或太阳能等动力源，逐步淘汰使用柴油动力的船舶。

经营性船舶应当设置污水、生活垃圾专用收集箱以及与岸上污水、垃圾收集系统相匹配的输送、清运设施，禁止向水体直接排放和倾倒各种污水、垃圾、杂物。

第三十一条 利用船舶、水上游乐体育设施在东钱湖水域从事水上旅游运输、娱乐、体育等经营活动的，应当具备企业法人资格。

从事水上旅游运输经营的，应当依照《国内水路运输管理条例》的要求，取得水路运输经营许可后，依法办理工商登记手续、船舶登记或报备手续。

从事水上游乐体育经营的，应当按照招投标等方式取得经营权。

第三十二条 利用船舶、水上游乐体育设施在东钱湖水域举办各类非经营活动的，应当符合相关管理规定并依法办理审批手续。

第三十三条 湖区管理部门应当制定东钱湖水上旅游交通经营的具体规定，规范水上旅游交通经营者、船员及其他从业人员行为，维护旅游者和经营者的合法权益，保持良好的水上旅游交通秩序。

第三十四条 废弃的船舶、水上游乐体育设施、浮动设施，所有人或经营人应当及时向海事管理部门、湖区管理部门办理相应注销手续，并在规定期限内运出东钱湖水域。

第三十五条 经营性船舶的从业人员，应当依法申领相关证照，并经湖区管理部门会同有关部门组织上岗培训考核合格后，方可持证上岗。

第三十六条 东钱湖水域内的公用码头、驳岸、栈桥、堤坝、闸门、水文等设施以及公共标识等，由东钱湖风景名胜区管理委员会指定的单位负责建设、设置和维护管理。

第六章　监督管理

第三十七条 东钱湖风景名胜区管理委员会应当建立健全水域保护的各项管理制度和技术规范，制定相应的保护措施。

第三十八条 东钱湖风景名胜区管理委员会应当对东钱湖水域保护管理规划的实施和水域资源保护情况进行评估、检查，加强对东钱湖水域的保护和管理。

第三十九条 湖区管理部门、海事管理部门应当与其他管理部门加强管理协作和信息共享，加强对经营性船舶、水上游乐体育设施、浮动设施及运营活动和运营安全的监督。

第四十条 湖区管理部门应当督促相关单位做好公用码头等各类公共设施、公共标识的管理维护工作。

水域岸线、经营性码头设施由湖区管理部门依法进行监督管理。

第四十一条 湖区管理部门和海事管理部门应当制定有关突发事件应急处理和救援预案。遇有突发事件，应当及时启动预案，做好应急处置。

第四十二条 湖区管理部门应当建立经营性船舶、水上游乐体育设施经营者和从业人员的信用管理制度、服务质量和安全考核制度。

服务质量和安全考核结果记入经营者和从业人员的信用档案，作为管理部门实施奖励、惩处的依据和决定对经营权延续、收回的依据。

第七章 法律责任

第四十三条 违反本办法规定的行为，法律、法规和规章已有处罚规定的，从其规定。

第四十四条 违反本办法规定，有下列行为之一的，由湖区管理部门予以处罚：

（一）违反第十七条规定的，责令限期改正，并处以500元以下的罚款；

（二）违反第十九条第（四）项规定的，责令限期改正、恢复原状，对个人可以处500元以上2000元以下罚款，对单位可以处10000元以上50000元以下罚款；

（三）违反第十九条第（五）项规定的，处以50元以上500元以下罚款；

（四）违反第十九条第（六）项规定的，处以50元以上200元以下罚款；

（五）违反第二十二条第三款规定，向东钱湖水域投放外来物种、转基因物种的，责令改正、恢复原状，可以处200元以上2000元以下罚款；

（六）违反第二十六条规定的，处以500元以上5000元以下罚款。

第四十五条 违反第三十四条规定，废弃的船舶、水上游乐体育设施、浮动设施，未及时办理注销手续的，责令其补办有关登记手续；情节严重的，可以处以500元以上5000元以下的罚款。未在规定期限内运出东钱湖水域的，由海事管理部门、湖区管理部门责令限期改正；逾期未改正的，海事管理部门、湖区管理部门可依法代为组织清理，清理费用由船舶、水上游乐体育设施、浮动设施的所有人或经营人承担。

第四十六条 负有东钱湖水域保护、管理职责部门的工作人员在工作中失职、渎职或者滥用职权、徇私舞弊的，依法追究其行政责任；构成犯罪的，依法追究其刑事责任。

第八章　附则

第四十七条 东钱湖水域保护区的具体范围在《东钱湖水域保护管理规划》中划定，由东钱湖风景名胜区管理委员会向社会公布。

第四十八条 本办法下列用语的含义如下：

（一）东钱湖上游主要溪流，是指下水溪、南岙溪、大寺溪、上水溪、韩岭溪以及柴场溪等溪流。

（二）船舶，是指根据《中华人民共和国船舶登记条例》规定，应当在海事管理机构登记的各类机动、非机动船舶以及其他水上移动装置，不包括船舶上装备的救生艇筏和长度小于5米的艇筏。

（三）水上游乐体育设施，是指未纳入海事管理机构登记范围，长度小于5米的艇、筏以及在特定区域运行、承载游客在水上游乐或者从事体育活动的载体。

（四）浮动设施，是指采用缆绳或者锚链等非刚性固定方式系固并漂浮或者潜于水中的建筑、装置。

（五）经营性船舶，是指面向社会提供有偿水上客运、旅游、娱乐等商业性服务的船舶。

（六）公务船，是指用于公务巡逻、管理、抢险、救助、清洁等工作的船舶。

（七）渔业船舶，是指在渔业主管部门登记的船舶。

（八）农用船舶，是指从事农业生产和短途农业生产资料运输的非营利性船舶。

第四十九条 本办法自2013年2月15日起施行。


试析疑案处理过程中发现的问题

付强 张文娟 崔杨


疑案是指证据使用上的疑难案件，即定罪证据不足，无罪也证明不了的案件①。笔者通过对朝阳区人民检察院2000年证据不足案件进行统计与分析，发现目前对疑案的处理过程中还存在某些问题，需引起重视。
问题1：疑案处理方式中的问题——对疑案采取建议公安机关撤销案件的方式是否合理
目前检察机关实践中对疑案处理通常的做法有两种，一种是根据刑诉法第140条第4款之规定，对犯罪嫌疑人做存疑不起诉；第二种是对部分疑案建议侦查机关撤案。此种做法目前法律上没有依据，属实践中变通的做法。那么为什么会有第二种处理方式呢？笔者认为这体现出现实与法律的冲突。目前由于社会治安问题突出，刑事发案率较高，检察机关作为控诉机关，其追诉犯罪、打击犯罪的职能作用突出，如若对所有疑案按法律规定均做了存疑不诉，会在一定程度上产生打击不力的负面影响。同时在实践中，外部监督机关将无罪判决和带有无罪性质的存疑不诉决定作为衡量公诉质量高低的标准，如被判决无罪的案件多或存疑案件多就会在社会中产生案件质量不高，打击犯罪不力的影响。因上述现实因素，检察机关在处理疑案时慎而又慎。而在侦查机关这一方面，其在考查侦查人员办案质量时，将由检察机关做了不诉决定的刑事案件认为是承办人员有办案质量问题，在此案件质量评价机制下，侦查机关承办人希望检察机关尽量减少不诉案件数量。综合上述因素，使得疑案的处理在公检机关内部形成了一个默契的作法，即以建议侦查机关撤案的方式，使部分疑案在两个机关内部得到解决。
虽然建议侦查机关对疑案撤销的做法，在解决现实与法律冲突时，特别是在实践中取得了一定的社会效果，但其从法律角度上来看，尚有探讨的必要。有观点认为存疑不诉决定与建议侦查机关撤案的法律效果是一样的看法，笔者认为这种观点是错误的：
（1）对两种处理决定，被害人的救济方式不同。建议侦查机关撤案使案件回复到开始状态，被害人除对自诉案件可直接向人民法院起诉外，还有一种救济可能，即依据刑诉法第87条之规定，向检察机关提出申请要求检察机关进行立案监督。然而该案是由检察机关建议侦查机关撤销的，又怎能由该人民检察院对侦查机关进行立案上的监督呢？此救济方式明显不合法也不合理。而对做出存疑不诉决定不服的被害人，根据刑诉法第145条规定：被害人可向上一级人民检察院申诉，请求提起公诉，对于人民检察院维持不起诉决定的，被害人还可向人民法院起诉。 被害人也可以不经申诉，直接向人民法院起诉。由此可以看出，检察机关对疑案的不同处理，直接影响了被害人申诉权利的主张。
（2）两种处理方式在内部制约上不同。对不起诉案件在检察机关内部有两级监督，一级是根据《人民检察院刑事诉讼规则》第286条规定：人民检察院对于退回补充侦查的案件，仍然认为证据不足，不符合起诉条件的，需经检察委员会讨论决定做出存疑不诉决定。一级是根据《规则》第292条规定，不起诉案件应报上一级人民检察院备案。而建议侦查机关撤案的案件则没有检委会和上级检察机关的监督，其只要由承办该案的主诉检察官签署意见和主管检察长做出决定，即可使案件从检察机关转到侦查机关并被撤销。对于疑案撤销，因它关系到被害人的追诉要求能否得到满足和社会秩序能否得到维护，设定监督制约机制是重要和不可或缺的。而上述只有主诉检察官和主管检察长个人把关的程序就显得有些薄弱和简单，远不如对不诉案件的制约力度，使检察人员的自由裁量权有可能被滥用。
问题2、存疑不诉案件事后处理工作中的问题
（1）处罚问题如何衔接。刑诉法规定不起诉决定，由人民检察院公开宣布，且不起诉决定书自公开宣布之日起生效，被不起诉人应立即释放。刑诉法同时规定对不起诉人需要给予行政处罚、行政处分或者需要没收其违法所得的，人民检察院应当提出检察意见，连同不起诉决定书一并移送有关主管机关处理。实践中对存疑不诉做行政处理最多的进行劳教，劳教决定是由公安机关提出，由省级以上设立的劳教委员会审查批准。在此期间，被不诉人根据法律规定释放，极有可能造成“人去楼空”的结局，如继续关押，又有侵犯人权之嫌。所以如何解决行政处罚与不诉后释放的衔接问题，需要立法部门予以明确规定，使法律的执行更具操作性，也更有利于保障当事人的合法权益。
（2）对疑案不诉发现新的证据后如何处理没有明确的规定。表现在《人民检察院诉讼规则》第251条规定，人民检察院根据刑事诉讼法第140条第4款规定决定不起诉的，在发现新的证据，符合起诉条件的，可以提起公诉。从这一司法解释看，检察机关保持对疑案的被不起诉人的永久追溯期限，这一没有期限界定的模糊规定使得发现新证据成为一项有名无实的工作，据我院统计，自1997年新刑诉法实施以来，没有一起因发现新的证据对原被不起诉人提起公诉的案件。另外对于检察机关发现新的证据后，是交由侦查机关侦查还是由检察机关自行侦查也未有规定，一旦发现新的证据，案件何去何从无法可依。
三、解决上述问题的法律途径
1、赋予侦查机关对疑案的撤案权。对侦查终结的案件，根据《刑事诉讼法》129条、130条规定，公安机关对犯罪事实清楚，证据确实、充分的案件，应移送人民检察院审查起诉；发现不应对犯罪嫌疑人追究刑事责任的，应当撤销案件。而对于侦查机关经反复侦查仍事实不清、证据不足的案件应如何处理法律没有规定，这就造成了侦查机关将疑案也做为“犯罪事实清楚、证据确实充分”的案件移送到检察机关，之后要么经退查后由检察机关做不起诉决定，要么由检察机关建议做撤案处理。这种做法一方面增加了诉讼成本，一方面也是实践中产生诸如建议公安机关撤案等不合理做法的一个原因。对此有学者提出应规定侦查阶段疑案也可作无罪处理，即对经过再三侦查，仍然认为事实不清，证据不足的，应撤销案件。②在此基础上，学者还提出了侦查阶段疑案件的认定标准，即案件侦查进行到哪种程度仍事实不清，证据不足的，可作为疑案可以撤销。有两个标准，首先是主观标准：即公安机关申请作疑案处理的案件由检察机关的法律监督部门审查决定；检察机关的侦查部门申请作疑案处理的案件，也须报侦查监督部门批准。其次是客观标准，即规定侦查超过一定的期限，仍事实不清，证据不足的案件，须作为疑案予以撤销。③
2、检察机关对存疑不诉案件在一定期限内未发现新的证据应予以撤案。存疑不诉后对被不诉人的永久追溯期限，使被不起诉人始终处于罪与非罪不明不白的状态中，“疑案从挂”实际上仍然存在。为消除不诉的消极后果，对检察机关（亦或侦查机关）发现新证据重新提起公诉的期限作明确限制，超过法定侦查期限仍事实不清，证据不足的案件作为疑案予以撤销。
以上是从诉讼法律的角度解决当前疑案处理中出现的问题。与此同时，对于建议侦查机关撤案这一普遍存在的问题，还应在执法观念的转变上下功夫。由于人类认识的主客观条件的限制，总有一些案件虽然穷尽了现有技术和法律许可范围内的一切手段，但仍难以查清案件真相。而刑事程序一旦启动，侦控和裁判者就必须作终局性的结论，而不能以事实不清为由一推了之或无限期地搁置起来。所以排除人为因素，如侦查人员素质不高，工作拖延；证人作证意识差等造成的证据不足，应该承认某些疑案的存在确系有客观原因，在这种情况下无罪推定原则应坚决贯彻。在此观念下，应树立起正确的案件质量评价机制，区分疑案产生的不同原因，对侦查人员的办案质量予以正确的评价。如果有了这样一个良好的评价机制，又有了法律对疑案件处理的明确规定，目前实践中存在的一些不合理现象就有了改观的可能，也为无罪推定、保障人权等现代执法观念得以深入的贯彻打下了良好的基础。
注：
①《陈光中法学文集》第298页；
②〈刑事诉讼法实施问题研究〉（陈光中主编）第155页；
③同②第157页。


作者单位：北京市朝阳区人民检察院法律政策研究室
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