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刑事辩护律师看药家鑫案件的情理法/张生贵

时间:2024-07-04 10:13:03 来源: 法律资料网 作者:法律资料网 阅读:9628
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刑辩律师看药家鑫案的情理法

张生贵 北京市天依律师

药家鑫案件的起落沉浮已成定局,案件本身不再成为人们关注的焦点,法庭无论作出何种裁决,都无法改变已经发生的事实,事情到此结束,人们感兴趣的地方恰在于法律规则应用的奥妙之处。已经发生的事情属于不幸,但与此相关的利益成为主要,此时责任者承担的处罚和钱财赔偿,从受害者死亡转移到致害人头上,这些都是一种法律的安排,死去的生命、造成的损失或者其他可能发生的损害,一旦发生世界都会遭受不可挽回的损失,对于死者家庭而言他们非常痛苦地意识到,无论法律做何种处理,他们的亲人再也不会醒过来,不幸已经发生,法律无能为力,法律唯一所作的就是对损害承担重新分配,现行法律设计的制度是以命偿命。重新分配责任使应当承担责任的人担当并赔偿,会使受害人感觉好受一些,更重要的是使其他社会成员的感觉好一些点。
药案中人们普遍关注,更多地从情、理、法的角度,事实上情、理、法应该是一致的。法律不外乎人情,法律依据人情而定,美国法律也是如此。不过中国的人情讲究宽容和变通,而美国法律讲究规则。
情理法的情理就是中国式的公平正义,根据公平原则和人们的常理常情,情理司法会使老百姓理解和接受,增强法律的社会支持程度。以情理来考虑法律问题,不是抛弃法律讲究情理,中国人习惯以情理为标准,要在法律范围内充分考虑情理的作用,而不是抛弃法律。俗语说天理不容、人情不容、国法不容就是说天理人情国法往往是并列的,经常会同时使用。

情:游走在本能与民意之间

我们说的情具有代表的是本能,人性的本能当然还有民情。以社会舆论为表达方式,大家公认的一些习惯风俗或者认为天经地义的一些权利,药案中分别出现过两种情况,一是支持受害方的民情,杀人偿命、欠债还钱自古如是,张妙被杀,药家鑫当然要以命偿命;另一个民意是公众怀疑药家鑫家庭背景影响法律的担忧之情。
情理是在冥冥之间对人们判断起一些作用,是民众的普遍正义感,是社会共同的行为规范,也即公理。中国古代的司法实践中提到情理的时候往往特指中国传统的道德体系。社会完美的秩序应该是情理法的结合,符合天理、人情、国法,在解决纠纷处理案件的时候都作为一些社会重要的规范加以考虑,国法有悖于人情有悖于天理的时候,应该做出灵活让步,避免国家和社会发生正面冲突。
法官在判案时会带着情理,比如本案中的受害人一方,法官必须加以同情,照顾民众的心理感情,把人伦、亲情、公共的道德准则考虑进去。最高法院民庭庭长在一篇文章中指出完全可以考虑用经验法则或者公序良俗的观念来对待这个案例。当然还是重视纠正情理对法律发生中的一些负面作用,情理并不是永远的都跟法律能保持一种很好的协调的。现在法治的最高境界是情理法的协调,为了达到这样的一种境界还需要做很多的努力,需要司法人员以合理性作为自己的一个价值标准和行为的尺度,深入了解民众的社会需求。

法:规则确定罪刑法定

从这个角度分析,在这起案件中,达到法定的罪大和恶极,被告人必须处极刑,法律如何判断“罪大与恶极”;所谓“罪大”指犯罪行为及后果极其严重,给社会造成的损失特别巨大,体现犯罪客观危害的一面,是社会对犯罪危害行为和危害后果的一种物质的客观的评价。
依照刑法第232条规定,故意杀人的,处死刑、无期徒刑或者十年以上有期徒刑;可见法律规定的“故意杀人罪”的罪名落在药家鑫头上,显系罪大,不再成为争议,一、二审判决量刑均为死刑。依照刑法第48条规定,死刑只适用于罪行极其严重的犯罪分子,对于应当判处死刑的犯罪分子,如果不是必须立即执行的,可以判处死刑同时宣告缓期二年执行。所谓 “恶极”(刑法修订后改为极其严重)是指犯罪分子的主观恶性和人身危险性特别大,通常表现为犯罪分子蓄意实施严重罪行、犯罪态度坚决、良知丧尽、不思悔改、极端蔑视法制秩序和社会基本准则等,是社会对犯罪人的一种主观心理评价。罪行极其严重的“罪行”是指决定刑罚之有无和轻重的犯罪行为及其客观危害后果,行为人的主观恶性及人身危险性则属于与刑罚的轻重相适应、影响刑事责任大小的其他因素。
“罪行极其严重”强调客观上的犯罪行为及其危害社会的后果方面,“罪大恶极”同时强调犯罪行为的客观危害和行为人的主观恶性与人身危险性两个方面。从现行修正案来看成“罪行极其严重”不能完全等同于“罪大恶极”。
“罪行极其严重”的认定标准:罪行极其严重是死刑适用的法律标准,何谓“罪行极其严重”,相关法律、司法解释没有明确,一般认为罪行是否极其严重,应坚持主客观相统一原则,不仅要看犯罪的客观危害是否极其严重,而且要看被告人的主观恶性是否极深、人身危险性是否极大。判断犯罪的客观危害是否极其严重,看犯罪性质是否极其严重,犯罪手段是否极其恶劣,犯罪后果等情节是否极其严重。
犯罪性质极其严重是指犯罪行为对国家、社会和人民的利益危害特别严重。确定犯罪性质的轻重从犯罪的社会危害性、行为可能造成的实际后果来确定,如故意杀人罪、抢劫罪等暴力性犯罪,社会危害程度通常要重于贪污贿赂等非暴力性犯罪。从法律规定限制死刑适用的条件掌握,故意杀人罪与故意伤害罪虽然都有死刑条款,但前者限制条件少,后者限制条件多,相比之下故意杀人罪的犯罪性质比故意伤害罪严重,因此,刑法规定构成故意杀人的,按死刑、无期的顺序排列,而故意伤害的则反向排列。刑罚规定的幅度小起刑点高的一般犯罪性质严重,故意杀人罪是从死刑、无期徒刑到10年以上有期徒刑。相反,刑罚规定的幅度大起刑点低的,一般犯罪性质相对较轻。犯罪性质极其严重的犯罪,只有犯罪手段极其恶劣、犯罪后果等情节也是极其严重的,犯罪的客观危害才极其严重。在我国刑法规定中,很多犯罪的性质极其严重,设置了死刑条款,这些犯罪的客观危害是否极其严重,能否适用死刑,刑法分则从犯罪手段、犯罪后果等情节进行了具体化。药案中,被告人的行为手段、动机、危害后果、人身危险性均达到顶极,符合法定死刑的标准要件,被告人的主观恶性极深表现为被告人对刑法所保护的非常重要的利益持极其严重的对立态度,司法实践中通常表现为犯罪分子蓄意严重危害社会、犯罪态度暴力、良知丧尽、不思悔改、极端藐视法制秩序和社会基本准则等,应受到社会最严厉的谴责。
判断被告人的人身危险性是否极大,需要综合被告人犯罪时的心理态度是否强烈、是否顽固地对抗社会,犯罪后是否悔罪、积极修补被破坏的社会关系以及平常的一贯表现等进行认定。被告人犯罪时对社会的敌意非常强烈,犯罪后不悔罪、不积极修补被破坏的社会关系,对遭受侵害的被害人及其亲属毫无歉意,说明被告人的人身危险性极大,不容易进行教育改造,药家鑫案件没有这些从轻要件事实出现,行为的客观危害严重、被告人的主观恶性极深、人身危险性极大。只有当犯罪行为的客观危害极其严重、被告人的主观恶性极深、人身危险性极大同时具备,罪行才是极其严重,可适用死刑。
从刑法分则对规定死刑条款的罪名来看,犯罪分子的罪行极其严重,并不必然导致适用死刑的结果。对罪行极其严重的犯罪分子,还需要综合考虑以下条件。一是所犯罪行触犯法定刑绝对确定死刑之罪,二是所犯罪行触犯法定刑中规定有死刑之罪,三是所犯罪行触犯刑法规定的“可以判处死刑”之罪,不但达到“对国家和人民危害特别严重、情节特别恶劣”或者“情节特别严重”的标准,而且还具有其他从重处罚情节的情形。对于罪行极其严重的犯罪分子,当触犯法定刑为绝对确定死刑之罪,在没有任何法定减轻处罚情节的条件下,当触犯相对确定死刑之罪,在具有相应的从重处罚情节的条件下,对被告人判处死刑才具有当然性和必然性。
司法实践中对“不是必须立即执行”的认定方法有九看:一看:罪当判处死刑,考虑到被告人具有自首、立功、未遂、从犯等法定从轻处罚情节的,可不立即执行;二看:罪当判处死刑,考虑到被告人如实供述同种罪行,或者能如实坦白交代罪行,认罪态度好,确有悔罪表现和酌定从轻情节的,可不立即执行。三看:罪当判处死刑,考虑被告人的犯罪事实或者其在共同犯罪中的作用、地位以及犯罪后果等具体情节,可不立即执行。四看:罪当判处死刑,考虑案件系民间纠纷激化引发的,可不立即执行。五看:罪当判处死刑,考虑案件因被害人过错引起的,可不立即执行。六看:罪当判处死刑,考虑被告人确有悔罪表现,其赔偿被害方的经济损失已获得被害方的谅解,且不属于不杀不足以平民愤的,可不立即执行。七看:罪当判处死刑,考虑被告人作案时的年龄、智力和身体状况等自身因素,可不立即执行。八看:罪当判处死刑,考虑被告人作案时系间接故意,被告人的主观恶性比直接故意相对要小,且有其它酌定从轻情节的,可不立即执行。九看:罪当判处死刑,考虑案件个别事实情节难以完全查清,在量刑时留有余地,可不立即执行。当我们回头看这起不幸事件时,不再是公正与否的问题,而是如何创制适当的规则的问题,药案中主要免死理由是自首,但全案反映出自首的事实存在疑点,两次事故的发生有时间的过渡,期间药的后续到案,只能算做坦白,自首的要件尚有争议。法官的职责是依据法律对具体案件作出裁决,为正确裁决法庭一开始就会查找相关的法律依据,司法裁决产生立法的功能,尽管其主要功能在于解决纠纷,不同的法院会有不同的方式来平衡,司法的重要性也在于考虑裁决对今后的影响,这一点确已得到各级别多数法院和法官的认同。

理:动态评析事前防范

我们就财物损失可以修复,应当承担事故责任的人赔偿费用,财产主人可能认为法律使其原来的财物又回来了,似乎是一个奇迹,好像事故没有发生过一样,但实际上也是一种浪费,无论财产的权利人感到如何满足,事情总是发生了,而且处理事故还花费了功夫,也花了钱财,如果没有事件的发生,这些钱财还可以用于其他投入,这里的问题在于法律并没有使已经发生的事件完全复原。
法律是梦是大家的梦,在损害发生之前阻止损害的发生,可能要比事后争论谁应承担这种损害好得多。法律通过付诸行动阻止不幸的发生,由此法律可以创制一项规则,减少以后类似的事件的发生,无法挽回但可以减少,没有比这更好的办法。
人们需要理解和认识这样的问题,我们将阻止大量不幸的发生而不仅仅是其中的一个,法律解决问题的方式是动态看问题,不是裁断由谁来承担已经发生的不幸,而是作出的裁判要使今后发生同样不幸的可能性大为减少。如同法律对醉驾入刑的规定一样,处罚不是目的只是手段,终级目的是减少犯罪和防范交通事故对社会安全的危害。这就意味着要弄清楚该案件裁判后人们将来的行为动机是什么,如果法庭说被告可以不死,则自此以后再遇到交通事故时,驾车人就会用同样的方法把受伤者置于死地的动因大于抢救的动因,驾车人可能并不知道这条法规,他们也无需知道,他们或许仅仅注意到致死受害者是一种非常有效的手段,驾车人想要的也不会是受伤者死亡的后果,现行事故赔偿中隐含撞伤不如撞死的潜规则,导致司机趋利避害少赔偿,免得无底洞式的掏钱,才有如此令国人难堪的怪念头,一旦有人被撞,后果可能是难料的。如何才能引起将来更多的人防范,减少受害者被置死地的可能性,这正是动态司法的考量所在。
司法实务者分析法律效果通常有两种方法,静态分析法和动态分析法,可以称为事后分析法与事前分析法。静态分析时各方的地位已经确定了,动态分析时要看案件的处理对类似事件的效应。应用事后分析方法,按照这种方法需要在一个案件发生后对其考察,决定做什么或者如何把他摆平。事前分析法则需要往前看,考虑这个案件的裁决对将来会产生哪些效应,对类似事件中所涉及的各方,尚未决定将来做什么,将来的选择可能会受到该案法律裁决的影响。法庭会同时采用这两种分析方法,运用两种分析法会得出完全不同的结论,法庭裁决是解决当事人的纠纷,或为他人创设一种将来遵守的规则。大多数法官会用动态分析法,因为人们通常总是在应用事后分析法处理问题后才会考虑到这种方法的优劣。静态分析方法大都着眼于过去寻找解决纠纷的办法,完全不关心案件的裁决对将来的影响,只关心谁会胜诉。从长远角度出发,因为他需要处理很多这类事情,法官会关心其创制的规则,法官必须考虑静态与动态两种后果。美国最高法院裁判中表述“在这类特殊的案件中,判决的结果可能显得无情、不公正,但是如果不如此判决,就等于鼓励更多的犯罪分子采用类似暴力手段,在将来也就无法保护更多的人,这种后果我们无法承受”。当一个案件中存在诸多因素时,更倾向于事前分析法,从事前角度分析,先想象哪方会胜诉,然后再想象一段时间后各方会怎样想,当各方获知法庭的裁决结果后,将会实施那些不同的行为。可以想象在本案中当张妙家人获知裁决结果后会有何态度,当然现实社会中,我们最为关心的并非当事人的动因,而是众多的司机和潜在的受害人,从中归纳出普遍的结论。事前分析的另一方法是想象一下立法机关面对这样的案件会做何考虑,法律并非解决已经发生的个别纠纷,立法者或司法机关考虑规则时,可能不太会受到个案公正问题的影响,权威大于公正,它的职责在于从事前考虑各种行为所产生的后果,然后基于此确定适当的规则。被告人处极刑的原因与被告人拒绝救助事故受害人导致死亡是一样的,如何知道今后不再发生类似的事情,判处这样的被告人缓刑的话,不仅仅是会再次发生这类事件,而且会发生更多的这类事件。


对我国外资立法中的国民待遇原则问题的分析

孟昭明
上海财经大学法学院 .经济法专业


摘要:本文首先对国民待遇的基本概念作了界定,之后说明了国民待遇在国内及国际法上的表现。最后通过对国民待遇在我国建立的可能性和必要性的分析得出了国民待遇在我国应稳步推行的结论。


关键字: 国民待遇  市场经济

一、国民待遇原则的基本界定
国民待遇原则是传统的外国人待遇制度之一,它萌芽于中世纪后期,然而,国民待遇作为一项制度则是在资产阶级革命后才形成的,《法国民法典》第11条即首次在国内立法上对国民待遇加以规定(1804年《法国民法典》第11条规定:"外国人,如其本国和法国订有条约允许法国人在其国内享有某些民事权利者,在法国亦得享有同样的民事权利") 。有关国民待遇的定义在我国学界早有定论 ( 如韩德培教授认为,“所谓国民待遇是指内国给与外国人的待遇和给与本国人的待遇相同,即在同样的条件下外国人和内国人享有的权利和承担的义务相同”)。传统的国民待遇是赋予与本国有特定关系的外国人享有与本国国民同等的民事权利的一种制度。但随着以后国际间政治、经济、文化交往的日益频繁,国民待遇制度的范围和内涵及对象突破了原来的民事权利的范畴,而触伸到经济生活的诸多领域,而这种突破在国际投资领域表现得尤为突出。
外商投资国民待遇事国民待遇原则在投资领域的表现。作为外国投资待遇标准的一种,国民待遇主要指主权国家在互惠的基础上,授与他国国民或公司在投资财产、投资活动及有关的司法行政救济上以不低于本国国民或公司的待遇,简称为"外资的国民待遇"。
(一) 国内立法上,关于外资的国民待遇,一般都规定的较为笼统和原则。有的国家(主要是发展中国家),由于对外资的需求,在其外资立法中专门规定给予外资以国民待遇,例如近年来新兴工业化国家新修订的外资法就采用了这一做法。这种规定仅仅适用于外资领域,但它们依旧是原则性的规定,并未明确外资的国民待遇的具体内涵。
(二) 关于外资的国民待遇的详细规定,更多地见诸国与国之间的双边投资保护协定之中。尽管不同的双边投资保护协定有不同的措词,但归纳起来,对外资的国民待遇的具体适用范围的规定大致可分为三大类:第一类是最狭窄的,即规定国民待遇仅适用于"投资"。第二类规定国民待遇仅适用于"投资"及"投资活动"。第三类国民待遇的适用范围是最广泛的,它不仅适用于"投资"及"投资活动",还适用于有关的"司法行政救济"方面。三种不同的适用范围,反映了各国政府对国民待遇的基本态度及其妥协的程度。目前第一种类型已极为鲜见,第二种类型较为普遍,第三种类型则正在增多,这反映了国际经济自由化,国际投资便利化的时代趋势。
综观各国的双边投资保护协定(或条约).国民待遇的具体涵盖范围一般包括:
1.对投资财产及其收益的控制权与处分权。此处的"投资财产"包括东道国法律所允许的任何股份权、金钱债权或类似的请求权、专利权、商标权等工业产权和专有技术权,关于动产与不动产的权利及勘探、开采自然资源的特许权等等:此处的"收益"是指投资财产所产生的任何价值形式,包括利润、利息、股息、特许权使用费和手续费等等。对投资财产及其收益的控制权与处分权主要表现为对资金投向、投资形式的选择权,在必要时候转让或收回本金的权利,对所得利益的汇出的权利等等。
2.与投资有关的业务活动。系指投资者对投资产业所进行的日常经营、管理活动。这种活动包括:(1)设立和维持分公司、工厂和其他用于业务活动的适当的设施;(2)控制和经营自己设立或取得的公司;(3)雇佣和解雇专家,包括技术工人、高级职员和律师及其他职工: (4)缔结和履行合同,等等。
3.与投资有关的司法行政救济措施。亦即因投资而产生的纠纷的司法审理与行政申请等方面的平等待遇。这里应分为两个方面:一方面,是关于投资经营活动中发生的普通民事纠纷的司法行政救济,例如对合同纠纷的仲裁与审理,对劳动争议的行政申诉与司法审理,等等:另一方面,涉及国家责任的投资争端的司法行政救济,指在外国投资被国有化、征收或由于战争、武装冲突或东道国的禁兑行为等,使投资者丧失对其投资的有效控制,从而蒙受损失的情况下,外国投资者所可望获得的东道国的司法与行政救济。
但是我们要认识到,国民待遇并不意味着在对内资与外资待遇上的绝对平等。在目前的国际条件下,还没有任何一个国家能给予外国投资与国内投资完全相同的待遇,实际上也做不到。外资的国民待遇只可能在一定范围内适用。例如,就投资领域而言,各国对内、外资从来都是有区别的。许多涉及国家安全与国计民生的领域,一般都不允许外资涉足;即使是非关键的经济部门,也可能基于国家经济规划与发展目标而对外资的引进有所先后、有所厚薄。这种限制,发达国家与发展中国家同样存在,毫无例外。这些适当的限制与例外不仅为一国经济社会发展所必需,也是国家主权在经济领域的一种体现。
另一方面,绝大多数发展中国家为吸引外资纷纷制订了许多优惠政策,使外资企业在税收、经营管理权等方面甚至享有比本国公司和国民更优惠的"超国民待遇"。事实上,这同样也是国家主权的一种表征。不过,从理论上说,国民待遇原则是不鼓励"超国民"的优惠待遇的。
(三) WTO的相关规定。主要体现在《GATT1994》、《GATs》、《TRIPs》、《TRIMs》及其他相关条款中。标题为“国内税收与管理的国民待遇”的GATT第三条集中体现了国民待遇的主要内容。GATT第三条第一款明文指出适用国民待遇的两种情况:(1)“国内税基其他国内费用”;(2)国内法律、法规、规定。
第3条 国内税收与管理的国民待遇
1、各缔约方认识到,国内税和其他国内费用、影响产品的国内销售、标价出售、购买、运输、分销或适用的法律、法规和规定以及要求产品的混合、价格或使用的特定数量或比例的国内树立法规,不得以为国内生产提供保护的目的对进口产品或国内产品适用。
其目的在于防止各成员方利用国内税收政策、措施、法规对本国相关产业进行保护,从而创造一个公平竞争的空间。( Article3.1 National Treatment on Internal Taxation and Regulation. “The contracting parties recognize that internal taxes and other internal charges, and law, regulations and requirements affecting the internal sales, offering for sale .purchase, transportation, distribution or use of products, and internal quantitative regulations requiring the mixture, processing or use of products in specified amounts or proportions, should not be applied to imported or domestic products so as to afford protection to domestic production”)

二、 我国在外资立法中确立国民待遇的可能性和必要性
(一) 我国过去不实行国民待遇的原因分析
过去,我国在中外双边投资保护协定中,很少提及国民待遇,主要是因为:长期以来,我国企业是按所有制形式划分的,作为"内资企业"的有全民所有制企业、集体所有制企业、私营企业三种所有制形式。不同类型的企业在经济上的权利义务千差万别。根据我国颁布的一系列的企业法与有关的法规、政策,不同所有制的企业在资金来源、物资供应、产品销售、劳动人事、财政信贷、税收、丁资福利等方面各不相同。"内资"企业之间的待遇尚且相差如此悬殊,又何谈内、外资企业的同等待遇?即使真要实行国民待遇,又以哪一种企业作为参照系呢?同时,我国的工资体制、物价体系及国家补贴政策与其他国家有很大区别,特别是国营企业,由于对国家负有特殊的义务,因而受到国家的严格控制与保护,如果将这些待遇一并给与外商投资企业,则在执行中势必造成很大困难。此外,对国民待遇理解的不全面恐怕也是一个因素。如,有人认为国民待遇就是对待内、外资绝对平等,如此,则国家安全无以保障,国家规划无以实现;有的人则反过来,认为国民待遇就意味着外商投资企业优惠措施的一律取消,如此则吸引不了外资,从而影响经济的正常发展。
上述三个方面的原因均可归因于计划经济的影响。市场主体待遇的不平等,市场机制的缺乏或不健全,都是计划经济的直接体现,思想上的误区也与计划经济的思维方式密切相关。
(二)市场经济的逐步深化发展使国民待遇的推行成为可能
与前述计划经济的情况相反,市场经济所具有的平等性、竞争性、国际性、透明性和规范性等特性,使得国民待遇的提出与实行有了理论上的基础与现实的可能。
首先,市场经济作为商品经济发展的一种较高级的形态,平等性是其最基本的特征之一。它首先要求存在一个统一的、一视同仁的市场主体体系,不论这些主体的所有制性质或其他社会属性,在市场上一律得以平等对待、公平竞争。显然,这里也包括对内资企业和外商投资企业的平等待遇。
其次,竞争是市场的全部动力与活力的源泉,竞争的前提就是主体间权利义务的平等性;在不平等的主体之间是不存在竞争的,至少不存在完全意义上的竞争。竞争呼唤平权,平权也就意味着国民待遇有了法律的基础。
再次,市场经济发展到今天,早已形成了跨越国界的规模化的大经济。任何国家要想发展经济,就不能孤立于国际大市场之外,这是为中外的无数现实所反复验证了的真理,也是我国对外开放不断深化的主要理论依据。在经济国际性日益加强的形势下,"国民"也越来越有"世界公民"的意味,犹如在国际大市场中对任何一国的产品都应平等对待一样,在当代国际大家庭中,给予其他国家的国民以本国国民同等的待遇,也是情理之中的事情。
最后,当代国际投资的历史表明:在国际资金市场上,投资者往往更愿意将资金投放在一个虽然没有明显优惠待遇,但具有很高的政策、法律的透明度并能获得公平待遇的地区,而不是投向一个看起来待遇优惠,却充满着"内部规定"和歧视待遇的地区。这主要因为当今国际经济交往日益频繁、日趋快捷,在瞬息万变的国际市场上,投资的安全性成了首要的影响因素。相对而言,国民待遇以国内立法与国际条约为依据,其可操作性、规范性与透明度远较其他待遇标准为佳,故必然更契合国际化市场经济的需要。当今世界上,实行市场经济的国家一般都提倡给外资以国民待遇,只要是实行了市场经济体制,一般都实行或趋向于实行国民待遇。
(三)实行国民待遇的必要性
随着市场经济体制的确立与对外开放、经济国际化程度的不断加深,特别是我国加入WTO以后,有限的国民待遇显然已不适应形势发展的需要,给外商投资企业提供较为全面的国民待遇的呼声日高一日。这是因为:1,市场经济必然要求各类市场主体平等待遇、公平竞争。市场经济实行经济关系契约化,市场竞争秩序化,政府行为规范化,强调市场主体的平等性,市场主体在同一规则下公平竞争既是现代市场经济的重要特征,又是市场经济得以运行的内在条件。目前内资企业与外商投资企业待遇相差悬殊,不仅不利于吸引外资,对内资企业的发展也极为不利。由于待遇差别,目前全国到处流行着形形色色的"假三资企业"(按我国现行税制规定,内外企业所得税法定名义税率都是33% ,由于外资适用减免税优惠以及内外资费用扣除政策的不同,造成两者实际税负产生很大差别,内资企业所得税率为33%,外资企业所得税率大约 15%,相差一倍多。一些内资企业千方百计地通过种种渠道“走出国门”,而后再以外资身份回到中国投资设厂,以享受优惠条件。有研究估计“假外资”占了直接投资的三分之一左右。——摘自http://business.sohu.com/20050321/n224777403.shtml) 。这些显然都是为市场经济的基本精神即平等竞争所不容的。所以说,给外商投资企业提供国民待遇,首先是市场经济发展的必然需要。2,从国际法的角度看,中国已经加入世界贸易组织(WTO),并且已签署乌拉圭最终协议文件,其中就包括有"与贸易有关的投资措施协议"(TRIMs协议),而国民待遇是 TRIMs的基本原则之一。可见,在新的多边贸易法律体制下,对贸易产生限制和扭曲的有限国民待遇是被明文禁止的。所有这些都表明,我国必须及时调整对外资的立法和政策,与WTO全面接轨,无疑是我国经济发展的客观需要,也是加入世贸组织后遵守规则、履行承诺的必要措施。3,在利用外资的实践中,外资优惠政策的负面效应已日益明显。外资优惠政策犹如一把双刃剑,在国内外微观和宏观经济环境发生显著变化的现阶段,其积极作用正在消减,而被“超国民待遇”扭曲的竞争环境已经成为我国进一步利用外资,壮大民族工业的障碍。外资企业享受优惠待遇不仅减少了国家的财政收入,而且挫伤了国内企业的投资热情,影响了外资政策的稳定性和权威性,扭曲了外资的流向,助长了“假外资”的蔓延,最终影响我国吸引和利用外资的数量和质量。
可喜的是,我国在立法上朝着这一方向已经作出了重大的努力。《公司法》规定,该法同样适用于外商投资企业,可以说是朝着全面的国民待遇迈出了坚实的第一步。《对外贸易法》明确提出,我国在对外贸易方面将根据有关条约规定或互惠精神给予对方以国民待遇。再如,税制改革使得内、外资企业在税负上统一起来,从实体利益上平等了待遇,是朝着国民待遇方向所作的又一次重大的努力。

三、我国目前的外资立法与TRIMs的差距
然而,迄今为止我国外资的国民待遇仍然是不够的,与国际通行的做法及乌拉圭回合达成的TRIMs协议的要求还有很大差距。具体表现在:
一方面,外商投资企业仍享有许多"超国民"待遇。例如,就所得税而言,内资企业所得税税率现改为33%,表面上与外商投资企业的所有税税率持平,但按照《外商投资企业和外国企业所得税法》的规定,外商投资企业的所有税税率根据设立地区(如经济特区、经济技术开发区、高新技术产业开发区等)、企业性质(如生产性企业)和所属行业(如基础设施或第一产业等)的不同,可以减按24%或15%甚至更低的税率征收。同时,它们还可以享有"免二减三"的待遇,其实际税负仍比内资企业低很多。就企业的生产经营自主权而言,虽然经过了种种转换机制的努力,内资企业的经营自主权仍难以落实;而外商投资企业一开始就有比较广泛和充分的生产、采购、销售、人事、资金、物资等各方面的自主经营管理权。
另一方面,外商投资企业在享受种种优惠的同时,又受到较多限制,居于"次国民"地位。这主要体现为:
(1)当地成份要求方面,我国有关法律虽没有明确的"当地成份要求"条款,但有关法律却有外商投资企业所需的设备、原材料、燃料、配套件等物资,应当尽先在中国购买的规定。在审批外资项目时,我国各级政府往往也有规定,要求购买一定数量的国内产品作为生产投入,并以此作为次日获得批准或享受优惠的先决条件。(2)贸易平衡要求方面。最明显的是外汇平衡要求。我国《外资企业法》第16条及其实施细则第3条均要求外资企业自行解决外汇平衡问题,并以此作为允许设立的基本条件之一。《中外合资经营企业法实施条例》第75条则要求中外合资经营企业一般应保持外汇收支平衡。国务院关于中外合资企业外汇收支平衡问题的规定也要求"中外合资企业生产的产品多出口、多创汇,做到外汇收支平衡"。(3)出口实绩要求。例如,我国《外资企业法》第3条明确规定设立外资企业的前提条件之一就是"产品全部出口或大部分出口",该法的实施细则进一步明确该条件意为"年出口产品的产值达到当年全部产值的 50%以上,实现外汇收支平衡或有结余"。同时,我国在审批外商投资企业时,一般要求在外商投资企业合同中,就其产品的内外销比例或内销比例作出具体承诺。
我国自实行对外开放政策以来,对外资基本上采取鼓励与限制导向结合的政策,形成了事实上的“超国民待遇”与“次国民待遇”并存的现象,构成了对国民待遇的双重违反(参见丁伟,论世界贸易协定体制下我国外资法面临的严峻挑战[J],国际商务研究,1996.4 ,P.18-23)。

四、我国实行国民待遇应稳步进行
虽然我国已基本建立市场经济体制,但是,市场经济只是外资国民待遇的必要前提,而不是其充分实现条件。要全面与充分地实施外资国民待遇,尚取决于一国的经济发展水平。纵观历史,如今的西方发达国家市场经济已经有几百年的发展,早已完成了资本的原始积累。而发展中国家特别是历史上遭受到殖民统治的国家,其工业化才刚刚起步,资本成为严重稀缺的商品,因此在资金上是“有求于”发达国家的。从宏观上说,对外资实行全面的国民待遇就意味着对一国的民族资本与外国资本一视同仁,其实质就是要解除对民族产业的特殊保护与对外来投资的特别限制,而使两种资本在国内甚至国际市场上迎面相击、平等竞争。这无疑须以民族资本的充分成长发育作为前提。事实上,发达国家之所以能够在世界范围内推行外资国民待遇,从根本上说,是由于其民族资本与综合国力已十分强大。这样,一方面,享有其国民待遇的外来投资一般不仅不会构成对民族经济的威胁,而且能成为民族经济很好的补充;另一方面,本国资本借助"国民待遇"安排,则可以在世界市场上自由流动,选择最佳商机,赚取最大利润。反过来,如果发展中国家民族资本尚未壮大,民族经济尚未振兴,却一味侈谈对外资实行全面的国民待遇,则是极不相宜的。因为那样无异于"以卵击石",有百害而无一利。应该承认,迄今为止,我国的市场经济体制只是初步建立,民族资本与民族经济的发育在质量与效益上仍很有限;所以,我们只能"创造条件","逐步"地实行,而不是说也不能说已"万事俱备",可以一蹴而就。

眉山市社会稳定风险评估实施细则(试行)

四川省眉山市人民政府


眉山市人民政府关于印发眉山市社会稳定风险评估实施细则(试行)的通知

眉府发〔2011〕12号



各区、县人民政府,经开区和工业园区管委会,市级各部门,市属以上企事业单位:

《眉山市社会稳定风险评估实施细则(试行)》已经市政府第152次常务会议审议通过,现印发你们,请认真遵照执行。



二○一一年三月三十一日



眉山市社会稳定风险评估实施细则(试行)



第一章 总 则

第一条 为保障广大人民群众根本利益,从源头上防范和减少不稳定因素发生,维护社会和谐稳定,规范社会稳定风险评估工作,根据国家有关规定和《四川省社会稳定风险评估暂行办法》,结合我市实际,制定本实施细则。

第二条 眉山市行政区域内,各级人民政府及其职能部门和具有行政管理职能的单位,出台、实施关系到群众切身利益和社会普遍关注的重大事项,应当开展社会稳定风险评估。

本实施细则所称重大事项主要指重大政策、重大改革措施、重大项目和重大活动等。

第三条 各级人民政府领导和管理本行政区域内社会稳定风险评估工作,相关责任主体负责具体组织实施。

第四条 社会稳定风险评估工作应当坚持法治、民主、科学的原则和“属地管理、分级负责”、“谁主管谁负责、谁决策谁负责”的原则。

第二章 评估范围

第五条 以下重大事项应当开展社会稳定风险评估:

(一)国家、省、市确定为重点的工程项目建设;

(二)国有、集体企业(国有、集体控股企业)重组改制中的国有、集体产权转让及人员分流、人员安置等;国有、集体企业(国有、集体控股企业)关闭和破产中的资产处置、人员安置和社会保障等;

(三)农村土地、林地经营权流转等方面重大政策和改革措施;项目建设和乡村规划建设中的农民土地征用、补偿和人员安置;进城务工人员的劳动就业和社会保障;合作医疗、计划生育、农业生产用水、殡葬等涉及农民的政策性收费等;

(四)行政区划调整、旧城改造、经济适用住房、廉租住房规划和城市基础设施建设中的土地征收征用、拆迁补偿、居民安置;水电、矿产、旅游等资源开发和交通、水利、公共服务设施等重点项目建设中,涉及群众切身利益的工程选址、实物调查、土地征收征用、拆迁补偿、移民安置等;

(五)水、电、燃气、粮食、公共交通、教育、医疗、药品等关系群众切身利益的商品、服务价格和收费标准重大调整等;

(六)养老、医疗、失业、工伤、生育保险和最低工资标准、最低生活保障等政策的重大调整;促进就业政策的重大调整等;

(七)机关和事业单位改革程序及改革中的人员分流安置、资产处置、社保关系、职工待遇调整等;

(八)环境保护收费标准的制定和调整;可能造成环境现状改变或较大污染物排放的项目建设等;

(九)重大自然灾害和重大疫情的预警防控方案;食品、药品安全预警防控监测方案;重大安全、质量事故处置;洪水、干旱、地震等重大自然灾害后的重要恢复重建项目建设;

(十)涉及人员多、敏感性强,可能对社会稳定产生影响的重大活动;

(十一)可能引发历史遗留问题的重大事项;

(十二)有关民生问题的行政规范性文件的制定;

(十三)其他涉及群众切身利益的重大事项。

第三章 评估责任

第六条 重大事项稳定风险评估由市级相关部门和单位负责组织实施。各区县负责组织、实施本辖区内的社会稳定风险评估工作。

第七条 决策提出部门、政策起草部门、项目报建部门(单位)、改革牵头部门、工作实施部门是稳定风险评估工作的责任主体,必须牵头抓好社会稳定风险评估工作,形成科学、客观、全面的报告,并依据评估报告做出相应决定,对决定事项负责。其中重点责任单位包括:

(一)市农工办负责牵头做好统筹推进新农村建设及涉农政策制定和调整等方面的稳定风险评估工作;

(二)市发展改革委负责牵头做好重大改革决策、物价调整及城乡一体化发展等方面的稳定风险评估工作;

(三)市教育局负责牵头做好教育改革发展过程中重大事项等方面的稳定风险评估工作;

(四)市人力资源社会保障局负责牵头做好机关和事业单位机构改革以及社会就业、劳动保障、医疗保险、拖欠农民工工资等方面的稳定风险评估工作;

(五)市国土资源局负责牵头做好全市农村集体土地征收、拆迁、补偿、安置和矿产资源开发利用等方面的稳定风险评估工作;

(六)市环境保护局负责牵头做好事关生态、环境等方面的稳定风险评估工作;

(七)市住房城乡建设局负责牵头做好国有土地拆迁安置、市、区县房屋拆迁行业政策、建筑行业拖欠民工工资等方面的稳定风险评估工作;

(八)市交通运输局负责牵头做好交通运输、交通疏导等方面的稳定风险评估工作;

(九)市卫生局负责牵头做好医患纠纷、重大疾病预防控制等方面的稳定风险评估工作;

(十)市城管执法局负责牵头做好城管执法方面一般程序案件的稳定风险评估工作;

(十一)市国资委负责牵头做好企业改制政策等方面的稳定风险评估工作。

其它问题或事项的稳定风险评估,应根据政府部门的职能分工,由相关职能部门牵头负责;难以界定主管部门的,由市政府指定牵头部门。

第八条 各责任主体在对重大事项进行风险评估过程中,必要时可邀请市监察局、市政府信访局、市委维稳办、市法制办、市公安局等单位人员参加,提供咨询参考。

第四章 评估内容

第九条 对重大事项进行社会稳定风险评估,应主要围绕合法性、合理性、可行性、安全性四个方面开展。

(一)合法性。主要评估事项内容、程序是否符合现行法律、法规、规章,是否符合党和国家的方针政策,是否符合省委、省政府和市委、市政府的重要决策和部署。

(二)合理性。主要评估事项内容是否符合本地区、本系统近期和长远发展规划,是否兼顾各方利益群体的不同需求,是否考虑地区的平衡性、社会的稳定性、发展的持续性。

(三)可行性。主要评估事项内容是否经过充分论证,是否符合大多数群众的意愿,所需的人力、财力、物力是否在可承受范围内且有保障,是否能确保连续性和稳定性,时机是否成熟。

(四)安全性。主要评估事项内容对所涉区域、行业群众利益和生产生活的影响,群众对该影响的承受能力,引发矛盾纠纷、群体性事件的可能性,是否有相应的风险规避、防范、处置措施和应急预案。

第五章 评估程序

第十条 重大事项责任主体指定承办部门对已确定的评估事项制定评估方案,明确具体要求和工作目标。

第十一条 承办部门根据实际情况,通过收集相关资料、问卷调查、民意测验、座谈走访、听证会等方式,就重大事项征求意见,对社会稳定风险进行预测和评估,也可以组织相关部门、中介组织和专家、学者评估论证,预测、分析可能出现的不稳定因素。对依照法律、行政法规规定不适宜事先公开的重大事项,承办部门应根据平时所掌握的情况,对各利益相关群体可能提出的意见进行分析、梳理和预测。

涉及国家秘密的重大事项的风险评估工作应当遵守国家有关保密规定。

第十二条 风险评估报告应评定出风险等级标准,根据拟决策事项可能带来的社会稳定风险情况,从高到低划分为I、II、III、IV四个等级,并由此提出不实施、暂缓实施、试行实施、实施的建议。

(一)决策事项可能引发全国、全省性的信访突出问题和群体性事件,给改革发展带来严重影响的,评定为I级;

(二)决策事项可能引发全市性的信访突出问题和群体性事件,给改革发展带来较大影响的,评定为II级;

(三)决策事项可能引发一定范围内信访突出问题和群体性事件,给改革发展带来一定影响的,评定为III级;

(四)决策事项不会引发信访突出问题和群体性事件,不会给改革发展带来影响的,评定为IV级。

第十三条 承办部门制定的风险评估报告报重大事项责任主体审定,由责任主体作出不实施、暂缓实施、部分实施、实施的决定。

第十四条 责任主体对作出实施或部分实施决定,但又存在一定风险的重大事项,应制定相应的应急处置预案,在实施过程中要严格按预案分解落实工作责任,有针对性地做好工作。同时,要坚持全程跟踪并做好后续评估,根据情况的变化及时做好应对处置工作。

第十五条 对作出暂缓实施或不实施的事项,当实施环境有较大变化,具备有利条件,拟启动实施前,责任主体应按程序重新进行稳定风险评估。

第十六条 属第五条规定的评估范围事项,在提交市政府常务会议审议时,必须同时提交评估报告。

第六章 责任追究

第十七条 有下列行为之一,情节较轻的,责令限期改正和批评教育;情节较重引发大规模集体上访或影响社会稳定的群体性事件的,进行责任倒查,严肃追究相关单位和责任人的责任。造成严重后果的,实行一票否决。对非行政机关,按照有关法律法规处理。

(一)应当进行社会稳定风险评估的事项而未实施评估的;

(二)在评估过程中弄虚作假的;

(三)未按照本实施细则进行评估的;

(四)对符合本实施细则第十四条规定的情形,未按照化解方案和应急预案开展工作的。

第十八条 出台、实施涉及群众切身利益和社会普遍关注重大事项的经济组织或社会团体,是该重大事项的责任主体,应当参照本实施细则开展社会稳定风险评估。

第十九条 各区、县人民政府结合本地实际,制定实施细则。

第二十条 本实施细则自发布之日起施行,有效期2年。