安徽省中共马鞍山市委办公室马鞍山市人民政府办公室


关于印发《马鞍山市信访工作领导责任制追究实施办法》的通知《2004年第2号》



当涂县、各区委和人民政府，市直各部门，各企事业单位：
　　《马鞍山市信访工作领导责任追究制实施办法》已经市委、市政府同意，现印发给你们，请遵照执行。


中共马鞍山市委办公室
马鞍山市人民政府办公室
2004年1月9日




马鞍山市信访工作领导责任追究制实施办法

第一条 为增强各级、各部门领导干部的责任意识，转变工作作风，加强信访工作，及时、认真、妥善地处理群众信访问题，切实维护社会稳定，根据《安徽省信访工作领导责任追究制实施细则》（皖办发[2003]19号）的通知精神，特制定本办法。
第二条 分级实施信访工作领导责任追究：市委、市政府及市信访工作领导小组对县区和市直部门、单位的领导班子及领导干部实施领导责任追究；县区党委、政府及其信访工作领导小组对其所属部门和乡镇党委、政府（街道办事处）的领导班子及领导干部实施领导责任追究，报市信访局备案；市直部门对其管理的单位领导班子及领导干部实施领导责任追究，报市信访局备案。
第三条 通报批评和责令作出检查适用于对下级党委、政府和本级党委、政府所属的部门，也适用于党委、政府及其部门的负责人的责任追究。
诫勉适用于对党政主要领导干部责任追究。
党纪、政纪处分适用于对有关责任人责任追究。
第四条 通报批评适用于以下情形：
（一）对上级关于信访工作的重要部署和重要会议精神，在一个月内不按照要求传达贯彻、认真落实的；
（二）没有建立党政领导接待群众来访的制度，或虽有制度但没有按规定认真实施的；
（三）没有按照规定建立信访隐患定期排查制度，或虽有制度但没有认真实施的；
（四）对信访人反映的合理要求没有认真负责地帮助解决，对一时不能解决又没有做好思想工作，导致信访人长期到上级机关上访形成信访老户的；
（五）对群众信访反映的问题处理不及时或处理不当，导致发生较大规模（来市50人以上、到省20人以上、去京6人以上，下同）群众来市、到省、去京集体上访，滞留上级机关12小时以上的；
（六）对集体上访、越级上访、重复上访反映的问题，对重大疑难信访案件，不实行领导包案或包案制度不落实的；
（七）对上级领导批示及上级信访部门交办的信访案件，按期结案率低于80%，或年终结案率低于95%的；
（八）对发生较大规模到市以上机关集体上访，事先未报告信息，事后又未按《关于加大对集体上访劝返处置工作力度的通知》（皖信组发[2002]5号）要求及时做好劝返工作，造成不良影响的。
第五条 责令作出检查适用于以下情形：
（一）被列为省、市信访工作重点管理单位的；
（二）对群众反映的合理问题处理不力或处理不当，导致发生较大规模到省、去京集体上访，围堵机关、堵塞交通，造成不良影响的；
（三）对发生重大信访事件，不及时妥善处理，造成不良影响的（重大信访事件是指群众信访引发的以下事件：围堵党政机关大门、冲击党政机关和重要场所，妨碍机关正常工作秩序；堵塞交通要道、妨碍交通秩序、拦堵、纠缠领导、妨碍领导工作，造成不良影响）。
被列为省、市信访工作重点管理单位的主要领导干部和分管领导干部不得参加本年度市委、市政府表彰的先进个人的评选。
第六条 诫勉适用于以下情形：
（一）连续两年被列为省、市信访工作重点管理单位的；
（二）对群众反映强烈的合理问题无动于衷或敷衍塞责，压制民主，作风粗暴，导致矛盾激化，发生大规模（来市100人以上、到省80人以上、去京20人以上）群众来市、到省、去京集体上访，围堵党政机关、堵塞交通要道、冲击重要场所，造成恶劣影响的；
（三）对发生的异常、重大信访事件，漠然置之或处置不当，酿成事端，造成恶劣影响的；
第七条 党纪、政纪处分适用于以下情形：
（一）连续三年被列为省、市信访工作重点管理单位的主要责任人；
（二）对群众来信不阅批，群众来访不接待，对群众反映强烈的问题，不受理、不解决，造成严重后果的；
（三）拒不执行上级机关对重要信访问题的处理决定的；
（四）对上级机关立案交办的重要信访案件，经查实，对有关责任人按照法律、法规及有关政策规定，应予以严肃处理而不予处理，姑息迁就、袒护包庇的；
（五）对上级机关立案交办的信访案件，拒不查处，久拖不决，或编报假材料欺骗上级的；
（六）利用职权徇私舞弊，收受被控告人、被检举人或信访人贿赂的；
（七）打击报复或非法拘禁、迫害信访人的；
（八）在信访问题处理上有其他违法违纪、严重失职渎职行为的。
具有上述情形之一的，由纪检监察机关给予党纪、政纪处分；涉嫌犯罪的，移交司法机关依法处理。
第八条 市信访局应经常对各级、各部门贯彻信访工作领导责任追究制的情况进行监督检查。如发现违反规定需要追究责任的，由信访部门提出建议，报市信访工作领导小组研究决定，然后报有关部门办理。需要移送纪检监察机关追究领导干部党纪、政纪责任的，应按干部管理权限办理。
市信访局发现县级以下单位违反信访工作领导责任追究制规定，应当追究领导责任的，可向其上一级领导机关提出责任追究的建议。
第九条 上级信访工作领导小组责令其作出检查的，由党委、政府或其主要负责人写出书面检查，十日内报上级党委、政府及其信访工作领导小组。
第十条 信访工作领导小组移送纪检监察机关和组织、人事部门处理的，处理结果应告知同级信访部门。
第十一条 本实施办法由市委、市政府信访局负责解释。
第十二条 本实施办法自发布之日起执行。



内容摘要：
随着近年来社会经济快速发展，为人们的生活带来便利的机动车逐渐进入普通百姓家庭，私家车拥有率不断提高；而我国有着悠久的社会历史文化，自古以来就有敦亲睦邻、互帮互助的传统美德，民众出于善意允许、同意或者邀请他人搭便车（好意同乘）的现象也因此非常普遍。然而，好意同乘者遭受损害的交通事故时有发生，我国现行法律对此尚无规定，专家学者对好意同乘损害赔偿责任如何划分也各有不同见解，如何正确适用法律并确定法律责任成为实践中面临的问题。本文将对此展开初步探讨，以期能为解决此法律问题提供有益参考。
关键词：
好意同乘 合同关系 侵权 过错责任 公平原则
正文：
近年来社会经济的快速发展使人们的生活在各方面均有所提升，对于普通民众来说曾经遥不可及的汽车作为私人物品开始频频出现于家庭生活中；同时，在重视人与人之间社会交往的中国，好意同乘这一基于情谊或人际交往的现象也就不可避免的出现了。交通事故已成为当前社会主要问题之一，好意同乘者受伤事故也就时有发生，然而我国目前对好意同乘尚无明确法律规定，专家学者对好意同乘的交通事故责任划分及适用法律等问题有不同见解，所以，研究好意同乘具有重要的理论和现实意义，本文将根据法律基本原则，结合我国的文化传统，并参考国外的立法进行探讨，希能供有益之参考。
一、好意同乘的概念及特征
关于“好意同乘”，目前有如下三种定义：第一种观点认为，好意同乘是指搭乘人经车辆所有人、使用人、管理人同意并无偿搭乘的行为；这里的车辆所有人、使用人、管理人合称为车辆运行人，简称运行人；第二种观点，好意同乘是指搭乘人经非营运性机动车辆的保有人或驾驶人同意后无偿搭乘的行为；第三种观点，好意同乘是指搭乘人经车辆驾驶人同意后搭乘的行为。
就此，好意同乘概念有四点需明确：第一，好意同乘的双方是谁？第二，好意同乘时，搭乘人目的地与车辆行驶目的地的关系？第三，好意同乘是否有偿？第四，搭乘车辆是否为营运车辆？
笔者对此有如下几点意见：
（一）好意同乘的双方可分为被搭乘人和搭乘人，被搭乘人为对特定人作出邀约或允诺搭乘的人，可以是车辆的所有人、使用人、管理人；搭乘人即为向特定人作出搭乘邀约的人，经被搭乘人同意乘坐被搭乘人的车辆。被搭乘人与搭乘人所做的所谓邀约和承诺仅出于社会情谊，并无受其意思表示约束的法律效果。
（二）好意同乘一般是顺路搭乘，被搭乘人可应搭乘人要求在偏离原定车辆行驶路线以方便搭乘人到达目的地，此时要求偏离的路线与原定车辆行驶的路线大概方向一致，仍属顺路范畴；但被搭乘人应搭乘人的要求无偿专程运送，车辆行驶的目的地只有一个即搭乘人目的地，此时车辆为了搭乘人的目的而运行，在这种情形下，所谓的好意同乘者的实质上是车辆使用人，不应构成好意同乘。
（三）搭乘车辆应为非营运车辆，《合同法》第302条规定：“承运人应当对运输过程中旅客的伤亡承担损害赔偿责任，但伤亡是旅客自身健康原因造成的或者承运人证明伤亡是旅客故意、重大过失造成的除外。前款规定适用于按照规定免票、持优待票或者经承运人许可搭乘的无票旅客。”，也就是说搭乘人若搭乘营运车辆，无论是有偿搭乘还是经过承运人许可的无偿搭乘，发生人身伤亡事件时均可根据《合同法》302条处理，此时搭乘营运车辆不属于好意同乘的车辆范围；搭乘非营运车辆的行为则合乎社会情理发生，属于好意同乘范围。
（四）根据是否有偿，搭乘行为可分为三类，第一类，搭乘人给付被搭乘人的费用等于或高于同等条件下营运车辆的收费，笔者认为此种情况应属于客运合同范围，原因首先在于好意同乘是基于情谊的行为，不是法律行为，好意同乘的被搭乘人并没有受其允诺行为约束的意思表示，而依据社会常理，当搭乘人给予被搭乘人的费用等于或高于同等条件下营运车辆的收费则社会情谊已不存在，此时情况符合客运合同关系的法律条件，受相关法律规定约束，其次，好意同乘驾驶人与客运合同中司机的注意义务不同，客运承运人本身负有安全运送全部乘客安全到达目的地的义务，这种义务不因为某些乘客的无偿搭乘而减少或者部分减少，乘客有充分理由信任承运人的驾驶技术。而好意同乘驾驶人的技术一般没有客运合同中司机的技术专业，搭乘人在上车前就已经知道了这一点，不能以专业司机的标准来衡量好意驾车人。因为注意义务不同，在发生事故时，两者的处理方法也应有所不同，若搭乘人给付被搭乘人的费用等于或高于同等条件下营运车辆的收费，发生事故时，合同违约与侵权行为发生竞合，事故受害方可择一诉讼。第二类，搭乘人给付被搭乘人的费用明显低于同等条件下营运车辆的收费，可以认定为好意同乘关系；但如何掌握“明显低于”的标准？我国民法无此规定，以罗马法为基础的《法国民法典》第1674条规定：“如出卖人因买卖显失公平，价格过低，因此受到的损失超过不动产价款的十二分之七时，有取消该不动产买卖的请求权。”根据该原则，明显低价应限于正常价格的二分之一以下，即搭乘人支付相同标准的商业价格50%以下的，可视为好意同乘，超过50%的不属于好意同乘，仍应认定为客运合同关系 [1]；第三类，搭乘人无偿搭乘，此类通说为好意同乘，在此不做阐述。
现实生活中的“好意同乘”现象一般表现出以下特征：1、好意同乘的双方是被搭乘人与搭乘人，被搭乘人包括车辆所有人、使用人、管理人； 2、搭乘人应和被搭乘人达成合意，未经同意而搭车者，不构成好意同乘；3、被搭乘人、搭乘人各有自己的目的地；搭乘人顺路搭车；4、搭乘车辆应为非营运车辆；5、搭乘人无偿搭乘，或者搭乘人给付被搭乘人的费用明显低于同等条件下营运车辆收费。这表明，好意同乘本质上是人们之间的一种情谊行为，虽然表面上似乎也有邀约和承诺，但当事人之间并没有成立合同法律后果的意思。搭乘行为实际增进了双方当事人之间的情谊，体现了人类之间的互利互助、助人为乐的美好精神。但是我们应当认识到搭乘人搭乘他人车辆，绝不意味着搭乘人甘愿承担风险，不能认为搭乘人放弃对遭受交通事故损害的索赔权利，被搭乘人也不能因为搭乘人是无偿搭车而随意置其生命、财产于不顾，好意同乘不能作为被搭乘人免责的根据。在另一方面，既然好意搭乘人是无偿搭乘或仅支付远低于营运车辆费用的，且好意搭乘是基于情谊的行为，如果交通事故造成的损害要求被搭乘人与客运合同一样承担损害赔偿责任，对被搭乘人来说过于严格也不公平。
二、好意同乘侵权责任后的一般原则
根据《中华人民共和国道路交通安全法》第七十三条规定交通事故发生后，一般由交警出具交通事故认定书认定事故责任主体及事故责任。笔者认为依交通事故的发生有无第三者存在，可对好意同乘进行如下粗略划分：
（一）无第三者存在的交通事故，事故责任可划分为：1、搭乘人承担全部事故责任；2、被搭乘人承担全部事故责任；3、搭乘人与被搭乘人共同承担事故责任；（笔者认为，事故责任比例依双方过错行为而定，若双方均无过错行为，则平等承担事故责任）
（二）有第三者存在的交通事故，事故责任可划分为：1、第三者承担全部事故责任；2、搭乘人承担全部事故责任；3、被搭乘人承担全部事故责任；4、第三者、搭乘人、被搭乘人共同承担事故责任；5、第三者、被搭乘人共同承担事故责任，搭乘人不承担事故责任；6、第三者、搭乘人共同承担事故责任，被搭乘人不承担事故责任；7、搭乘人、被搭乘人共同承担事故责任，第三者不承担事故责任；
当今学者对于好意同乘的交通事故责任划分各有不同看法。我国著名的法学家江平教授认为：无偿搭乘，司机就不负任何责任的说法站不住脚。现行法律中关于“好意同乘”引发事故的责任划分和相关赔偿并没有明确规定，但可以参照相关规定处理。他举例说，比如自行车存放，有偿存放和无偿存放的后果是不一样的，有偿存放的管理责任要大一些，无偿存放就不负任何责任，这种说法无论如何也说不过去。对无偿搭乘的司机责任划分，他认为司机只需要尽到一般义务就可以了，只有在重大过失时才承担赔偿责任。 [2]
杨立新教授认为：“无偿搭乘他人交通工具，发生交通事故造成损害的，交通工具提供者应当给予适当的补偿。” [3]杨立新教授强调这种责任的性质是补偿而非赔偿。好意同乘者是无偿搭车，如果发生交通事故造成损害，要车主与客运合同一样承担无过错责任，是不公平的。而补偿数额应由法院视具体情形确定，但一般不少于对一般受害人赔偿数额的二分之一。
徐国栋教授持的观点与前两位教授存在较大差异，他认为“受害人免费搭乘交通工具的，享有同样的损害赔偿请求权，但交通工具的所有人、管理人明确拒绝搭乘或不知受害人搭乘的除外” [4]
上述学者的观点中的共同点在于，均认同因好意同乘受到交通事故损害的受害人在被搭乘人有过错的情况下应当享有请求赔偿的权利。但是，在被搭乘人没有过失或只有轻微过失，或者搭乘人有故意或重大过失的情况下是否有权得到赔偿，各家学者观点不一。根据根据《中华人民共和国道路交通安全法》第七十六条规定“机动车发生交通事故造成人身伤亡、财产损失的，由保险公司在机动车第三者责任强制保险责任限额范围内予以赔偿；不足的部分，按照下列规定承担赔偿责任：（一）机动车之间发生交通事故的，由有过错的一方承担赔偿责任；双方都有过错的，按照各自过错的比例分担责任。（二）机动车与非机动车驾驶人、行人之间发生交通事故，非机动车驾驶人、行人没有过错的，由机动车一方承担赔偿责任；有证据证明非机动车驾驶人、行人有过错的，根据过错程度适当减轻机动车一方的赔偿责任；机动车一方没有过错的，承担不超过百分之十的赔偿责任。交通事故的损失是由非机动车驾驶人、行人故意碰撞机动车造成的，机动车一方不承担赔偿责任。”，笔者认为宜以过错责任原则为主，以过失相抵、公平责任原则为辅，同时比照客运合同违约责任赔偿标准或营运车辆交通事故侵权的损害赔偿标准减轻被搭乘人的赔偿责任。理由如下：
首先，被搭乘人虽为好意同乘行为，亦应尽到法律规定的安全保障注意义务，遵守法律规定的安全驾驶行为，保护乘车人的安全；但若被搭乘人没有过失或只有轻微过失，考虑到被搭乘人在好意同乘中为单方利他行为，宜以过错原则为主，公平原则为辅适当考虑被搭乘人应承担的责任比例，并比照客运合同违约责任赔偿标准或营运车辆交通事故侵权的损害赔偿标准减轻被搭乘人的赔偿责任。
其次，若搭乘人在好意同乘过程中存在故意或重大过失行为，致使损害发生，则分为如下两种情况考虑：如果搭乘人与被搭乘人双方都有过错，则实行过错比较，按照过失相抵原则确定双方的责任；若搭乘人故意致使损害发生，则搭乘人承担事故责任。
再次，我国《民法通则》第4 条规定，民事活动应该遵循公平原则。从公平的角度而言，民事主体的权利、义务和责任应该基本对等。但是在好意同乘当中，搭乘行为基本是单方受益行为，搭乘人是受邀请或被允许而搭乘，没有支付相应对价或支付的对价远远低于市场价格，被搭乘人邀请或允诺的行为完全是出于善意，是一种利他行为，并没有获取对价的意思，并且在搭乘过程中的所增加的费用基本上由其单方负担，相对于被搭乘人而言搭乘人基本属于受益者，因此由被搭乘人承担全部责任,有违公平原则。因此根据公平原则，被搭乘人应由于其行为的利他性而比照客运合同违约责任赔偿标准或营运车辆交通事故侵权的损害赔偿标准被适度减轻赔偿责任。
最后，关于事故中有第三方存在的，第一，若因第三方致使事故发生的，此时分为两种情况，第三方对事故发生不存在过错或有过失的，事故受害方根据事故认定书的事故责任比例依法追偿，此时被搭乘人根据具体情况应起过错责任或过错补充责任；第三方故意致使事故发生的，第三方应承担全部事故责任；第二，若第三方对事故发生不承担责任但因事故而受损的，其可根据事故认定书的事故责任比例追偿，此时被搭乘人如需承担事故责任则不因好意同乘的纯利他行为而减轻事故责任；
三、对完善我国好意同乘法律制度的建议
第一、加强好意同乘的民事侵权理论和交通管理理论研讨，为无偿搭乘私家车乘车人身损害赔偿提供理论支撑和先导！我们知道，民事法律行为与民事法律关系博大精深，对于现实中出现的法律生活中的实际问题，必须先从法律理论上来研究，如果只是通过一些地方的内部规定来指导、解决个案或者类案问题，难免会为了解决问题而解决问题，形不成统一的法律理性思考，会导致司法过程中结果的不统一，地方各异，畸轻畸重！更为可怕的是会让这些好意同乘的民事侵权责任和交通管理实务变成无木之林，无水之源，无任何前瞻性！这样的话，伤害的是整个民事法律和交通管理体系，最终受到伤害的是我国的法治进程！所以，我国在现阶段针对好意同乘的民事侵权理论和交通管理理论进行研讨已经势在必行，只有研究出符合法律理论的能解决好意同乘的民事侵权和交通管理的理论支撑，为下一步制定出统一解决的法律规则奠定基础！
第二、加强立法，彻底解决好意同乘的民事侵权责任问题。 解决好意同乘的民事侵权和交通管理的理论支撑问题后，通过统一立法明确车辆所有人对搭乘私家车乘车人所承担的是故意或重大过失的赔偿责任及第三人侵权导致损害结果发生时的过错补充赔偿责任。通过大众传媒公布相关具体规定，引导和肯定包括“好意同乘”在内的无偿搭乘私家车的助人为乐的善良风俗，同时，好意同乘侵权责任的确定，既要注重对受害人权益的保护，也要注重对车主或驾驶员对同乘者责任的限制。一方面，好意同乘者搭乘他人车辆，绝不意味着乘车人甘愿自担风险，不能认为好意同乘者放弃遭受交通事故损害的索赔权利，好意同乘不能作为驾驶员和车主免责的根据；另一方面，既然好意同乘者是无偿搭车，是“顺风”而已，如果发生交通事故造成损害，要车主与客运合同一样承担损害赔偿责任是不公平的，立法问题解决了，该类纠纷的解决也就有法可依了！
第三、加强保险意识，以保险的方法化解社会风险
为了降低驾驶人、车辆所有人以及无偿搭乘私家车乘车人因交通事故而引发损害赔偿的经济危险，通过投保足额的保险金和险种是其中一个重要的方法。驾驶人或车辆所有人可以通过投保车上人员险（座位险）的方式防范自己可能承担的对无偿搭乘私家车乘车人的赔偿责任。在与承保的第三者责任险（包含第三者责任强制保险）的实施侵权的第三人的车辆相撞时，第三人所投保的第三者责任险的保险范围也包括了无偿搭乘私家车乘车人所受损失。同时，无偿搭乘私家车乘车人也可以购买人身意外伤害险来达到化解风险的作用！
第四、普及法律意识，帮助驾车人完善并提高安全意识，同时帮助人们明确好意同乘时的法律责任，比如明确搭乘人应该系安全带、搭乘人不能跟驾驶人交谈、事先声明的完全免责条款将归无效等等。
最高人民法院2012年3月发出《关于审理道路交通事故损害赔偿案件适用法律若干问题的解释（征求意见稿）》第二十条 “免费搭乘机动车发生交通事故造成搭乘人损害，被搭乘方有过错的，应当承担赔偿责任，但可以适当减轻其责任。搭乘人有过错的，应当减轻被搭乘方的责任。机动车试乘过程中发生交通事故造成试乘人损害的，提供试乘服务者应当承担赔偿责任。试乘人有过错的，应当减轻提供试乘服务者的赔偿责任。”，该征求意见稿虽仅针对免费搭乘机动车发生交通事故如何处理拟定法律，但其处理原则结合法律原则与社会人情，是我国法律制度在“好意同乘”方面法律规定的完善与进步，望相关司法解释或规定能早日发布，补充完善我国法律制度，促进社会更加和谐稳定！

注释
[1] 戴大喜：《自愿承担风险在"好意同乘"中的运用》http://old.chinacourt.org/public/detail.php?id=183699
[2]刘彤海、张辉：《“好意同乘”民事责任初探》，载《中国律师》，2007年7月刊，第59页。
[3] 王利明主编：《中国民法典学者建议稿及立法理由——侵权行为编》，法律出版社，2006年6月第1版，第261页。
[4] 徐国栋主编：《绿色民法典草案》，社会科学文献出版社，2004年5月第1版，第720页。

（作者：陈蒙佳 江西问章律师事务所）