云南省昆明市人民政府


昆明市重点工程建设项目投融资管理暂行办法

昆政发〔2009〕17号


各县（市）、区人民政府，市政府各委、办、局，三个开发（度假）区管委会，呈贡新区管委会，昆明空港经济区管委会，市属投融资平台公司：

现将《昆明市重点工程建设项目投融资管理暂行办法》印发给你们，请遵照执行。

二○○九年三月六日

昆明市重点工程建设项目投融资管理暂行办法

第一章 总 则

第一条 为加强重点工程建设项目投融资管理工作，整合资金、资源和资产，提高投融资工作的统筹性和协调性，形成有效的投融资运作管理机制，制定本暂行办法。

第二条 本办法所称政府重点工程建设投融资项目是指以公共服务、公众受益为目的，无法建立或不能完全建立直接收益回报机制，依靠政府引导投资建设，并纳入市委、市政府确定的重点工程建设的公益性项目，以下简称政府性项目。

第三条 本办法所称政府性项目投融资（以下简称政府投融资）是指在完善融资体系，拓宽融资渠道、创新融资手段、规范融资方式、加强信用建设、防范金融风险的基础上，通过适度负债等融资渠道，对政府性项目实施的投融资行为。

第四条 本办法所称融资方式包括争取中央、省级补助、各级政府分担、国内外金融机构贷（赠）款、发行债券和信托产品、上市募集、转让经营权、资产转让、股权转让、产业投资基金、BT、BOT等多种项目融资方式，按融资成本最佳综合效率原则选取合适的融资方式。

第五条 充分利用土地政策、财政性资金、政府性资金银行账户、特许经营权、收费权、存量资产和信息等资源以及建立经营性基础设施项目投资回报补偿制度，发挥政府资源杠杆作用。

第六条 融资规模的确定按量力而行、规模适度的原则，把地方政府融资的数量界限、总体规模限定在与经济发展水平相适应的范围内，与融资主体和政府的偿还能力相适应，使其既能实现社会、经济发展目标，又能保持融资功能的良性、可持续发展。

第二章 组织体系及职责分工

第七条 昆明市重点工程建设项目投融资工作领导小组是政府性投融资项目投融资管理工作的领导机构。

市政府各分管领导负责一手抓分管部门常规工作，一手抓分管部门重点工程建设项目投融资工作，切实履行“一岗双责”责任，主动谋划部署、组织协调、全力推动、督促落实分管单位项目投融资工作，积极开展“银建、银企、银农、银社、银文、银环”等全面金融合作工作，全力推进分管单位投融资计划任务目标的完成。

领导小组下设办公室，主要职责是：负责为领导小组研究和拟定投融资管理工作的制度、流程和职责分工；拟定与政府年度项目投资计划相配比的年度项目融资计划；研究制定政府性项目投融资的扶持政策和制度；及时研究提出做强做大投融资公司、优化资源配置的意见和建议；按照领导小组要求，协调部门、投融资公司以及各项目建设管理单位之间的工作，分解落实各自的投融资工作任务和目标；对各投融资主体投融资工作实施日常监管和对投融资工作完成情况提出考核奖惩意见；落实督办领导小组的各项决策及交办事宜。

第八条 各投融资公司为投融资主体，是负责投融资项目资金筹措、使用、归还的第一责任人。主要包括市城建投资开发有限责任公司、市土地开发投资经营有限公司、市滇池投资有限责任公司、市交通投资有限责任公司、市国有资产管理运营有限责任公司、新都投资有限责任公司、市产业投资开发有限责任公司、市轨道投资有限责任公司和市土地储备中心等承担政府重大项目融资任务的机构，其主要职责：

一是编制和上报年度政府性项目投融资计划；

二是盘活政府配置的资产、资源、资金，优化资产负债比，落实投融资计划中所需的土地资源开发、整理等工作。运用多种投融资方式，确保完成下达的年度重点工程建设项目投融资计划；

三是负责项目资金监督管理，提高各类资金使用效益，做好融资资金的流动性管理，控制项目成本；

四是强化投融资债务管理，确保各类投融资到期债务的偿还。

第九条 按照统一领导、明确职责、分工合作的原则，昆明市重点工程建设项目投融资领导小组相关成员单位职责分工如下：

市发改委：主要负责根据我市经济社会发展规划，完善项目储备机制，落实年度政府性投资重大项目立项、上报、审批以及争取上级资金等工作。

市财政局：主要负责制定相应财政扶持投融资的政策措施；及时研究并统筹做好投融资项目的政府性资源配置、信用支撑、风险管理和统计分析等工作；做好政府投融资资金的监督和管理。

市国土局：主要负责做好投融资项目土地指标的报批和供地保障；落实投融资计划中所需的土地资源收储、出让等工作。

市规划局：主要负责投融资项目的规划条件提供与审批等工作；指导和配合土地部门做好融资工作中土地收储、开发、配置等与规划相关的工作。

市国资委：主要负责协调落实对投融资公司的各项扶持政策，督促各投融资公司完成投融资任务；完善对各公司的考核激励制度和监督管理制度。

市建设局：负责包括项目招投标管理及工程质量管理等政府性项目监管工作。

市审计局：负责做好投融资项目的审计监督工作。

市金融办：负责建立政府、部门、投融资公司与金融机构的协调、沟通工作机制和推进工作。

第十条 项目建设单位是政府投融资主体通过签订授权委托合同的形式予以明确的项目建设实施主体，主要负责:项目工程的组织实施，项目工程的质量、工期和投资控制，保证重点工程如期完工，项目工程资金的安全有效使用。

第三章 计划管理

第十一条 政府投融资计划实行年度编审制度。编制年度政府投融资计划要紧紧围绕政府工作中心，依据国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城市总体规划以及财政体制、财力状况，统筹协调，合理均衡地安排年度投融资计划。

第十二条 融资计划的编制应与发改委的投资计划、财政预算编制同步。按如下“二上二下”基本程序编制：

“一上”：市发改委汇总编制下年政府投资计划草案，报昆明市重点工程建设项目投融资工作领导小组审核。

“一下”：市发改委和融资办根据投资计划项目的性质和各投融资公司的职能，将下年政府性项目投资计划初步分解到各投融资公司。

“二上”：各投融资公司就各自所分配的投资计划编制出具体的融资计划，报市发改委和融资办。

“二下”：市发改委会同融资办对符合政府融资范围的项目的投资估算、经济效益分析、项目前期准备、融资成熟度以及政府融资规模、资源配置等方面进行综合评价，提出意见，提交领导小组审批后，将投融资计划下达到各投融资公司。投融资计划的下达于当年人代会批复后一月内完成。

第十三条 每年第二季度，应根据当年融资计划的执行情况，进行动态调整。凡是前期准备工作不到位、尚不具备开工条件的项目、停止执行的项目、项目执行进度不佳或项目计划调整的项目，领导小组调减融资计划，用于其他项目，并对配置资源进行相应调减。对于新增项目或确需调增融资规模的项目，应遵循“控制总量、综合平衡、提前备案、有保有压，规范管理”的原则，制定出拟调增融资计划按上述程序报领导小组审批。

第十四条 政府投融资项目必须严格按受理条件和申报程序报批，凡未纳入政府投融资计划的建设项目，原则上不安排政府建设资金和资源配置。

第十五条 进一步规范政府债务行为。在领导小组批准的投融资计划中，涉及由市级财政承诺预算安排还款的投融资项目，报市政府审定。

各投融资主体要严格区分单位经营贷款和政府融资界限，凡经营贷款担保由各投融资主体自行负责，未经政府批准，投融资主体不得对投融资管理体系之外的其他单位、法人提供任何形式的债务担保。

第四章 资金管理

第十六条 设立昆明市重点工程建设项目融资专项资金（以下简称融资专项资金）。多渠道筹集融资专项资金，包括：统筹预算安排的项目资金、土地收益、国有资产收益、上级补助、融资信贷等资金，专项用于资本金注入、还本付息、项目资金补助、融资工作考核奖励等。

融资专项资金筹集管理办法另行制定。

第十七条 各投融资公司对政府性投融资项目的融资资金必须设立专户，与其自营项目分别核算。融资资金支出严格进度管理，并将使用情况按月报市融资办备案。

第十八条 建立对投融资公司融资成本效益和流动性考核管理机制，年末滞留在投融资公司账上政府性融资资金余额原则上应低于当年融资任务总额的10%。

第五章 监督考核

第十九条 强化投融资公司的投资主体地位。投融资主体要建立完善的投融资管理制度，设立内审机构，负责投融资资金筹集、使用、偿还的内部监督管理。

第二十条 市财政局、市审计局、市国资委等监督管理部门按各自的职责做好对投融资公司的监督、考核等各项工作。
第二十一条 在政府性投融资工作中，若有违反国家法律法规和本办法相关规定的，要分清责任、及时纠正，并依法依规严肃处理。

第二十二条 建立政府投融资工作考核制度。考核的对象是：项目融资主体、领导小组成员单位及相关机构。考核办法另行制定。

第六章 工作制度

第二十三条 建立投融资工作联席会议、专题会议、工作例会制度和建立联络员制度。通过周汇报、半月分析、月通报以及定期不定期召开领导小组会议，及时解决融资工作中存在的问题。

第二十四条 建立投融资项目报表制度。市融资办将投融资项目的进展情况、投融资资金的运作和进度情况每月汇总分析。

第二十五条 建立投融资工作重大事项报告制度。对重大事项和存在问题应及时上报市重点工程建设项目投融资领导小组研究确定。

第二十六条 本办法涉及的各有关责任部门和单位应统一行动、协调配合，严格按照本暂行

办法明确的职责要求，履行相关责任，落实工作措施，确保政府投融资工作的有序、健康运行。

第七章 附 则

第二十七条 本办法自印发之日起实施。

第二十八条 各县（市）区、三个开发（度假）区、呈贡新区管委会、昆明空港经济区管委会，以及其他政府性投融资项目可参照执行本暂行办法。

案情简介：2007年3月5日，A银行与王某签订金额为1万元的借款合同一份，借款期限一年。同日，A银行将1万元贷款发放给王某，后王某将该款项交给赵某使用。2008年3月6日A银行与赵某签订借款合同一份，合同载明：借款金额为1万元，借款期限一年，借款用途为购买原材料。王某为该笔贷款提供连带保证。实际上该笔贷款被赵某用来偿还2007年3月5日王某在A银行所贷的1万元借款。2008年6月A银行向Y区人民法院起诉，要求赵某、王某偿还2008年3月6日所贷1万元借款本金及利息。Y区人民法院审理后认为，主合同当事人双方协议以新贷偿还旧贷，除保证人知道或应当知道外，保证人不承担民事责任。A银行与赵某约定该笔贷款用途为购买原材料，但实际该笔贷款却被用来偿还此前的贷款，借贷双方骗取王某担保，依照《担保法》第三十条、《担保法解释》第三十九条第一款的规定，判令赵某偿还借款本金1万元及利息，驳回对王某的诉讼请求。A银行不服该判决，上诉至L中院，L中院审理后驳回上诉，维持原判。

笔者认为本案的裁判结果似有不妥，王某应当承担保证责任。

本案一、二审之所以认定王某不承担保证责任，原因在于：对前一份借款合同，因赵某借新还旧，债务已消灭，故王某无须偿还；对后一份借款合同，因A银行与赵某在合同中约定借款用途为购买原材料，实际上却用来清偿前一份借款合同项下的贷款，根据《担保法》第三十条第（一）项规定：“主合同当事人双方串通骗取保证人提供保证，保证人不承担保证责任。”王某在受骗的情况下出具保证，损害了王某的利益，故王某不应担责。笔者认为，上述观点值得商榷。理由是，《担保法解释》第三十九条第一款规定：“主合同当事人双方协议以新贷偿还旧贷，除保证人知道或应当知道的外，保证人不承担民事责任。”该解释之所以作此规定是由于：1.如果在旧贷没有保证人的情况下，以贷还贷使得原来没有担保的债权变成了有担保的债权，原来的债权可能是个呆账，主合同双方当事人擅自改变贷款用途，增大了保证人的风险，所以要考虑维护保证人的利益。2.如果旧贷与新贷均有保证人，但不是同一保证人的，与上同理，不再赘述。上述两种情形的共同特征就是新贷的保证人同旧贷没有任何关联，让其为旧贷的清偿作出牺牲，没有道理。还有第三种情形，在旧贷与新贷均有保证人，且保证人为同一人的情况下，保证人原则上应当承担保证责任。原因是，在新贷和旧贷是同一个保证人的情况下，新贷的保证人与旧贷是有关联的，由于债务人用新贷还了旧贷，从而免除了保证人对旧贷的保证责任，保证人承担的风险和责任就只是针对新贷的，较之债务人按照实际贷款用途使用新贷相比，保证人承担的责任要小。比如，如果债务人按照实际贷款用途使用新贷，而不搞以贷还贷，则旧债未了又出新债，保证人要承担旧贷和新贷两笔贷款的保证责任。由此，改变贷款用途以贷还贷的，对保证人的不利影响很小，因而，保证人无论是否知道债权人与债务人搞以贷还贷，均应承担后一份贷款的保证责任。所以，《担保法解释》第三十九条第二款又规定：“新贷与旧贷系同一保证人的，不适用前款的规定。”其本意就在于此。具体到本案，王某在旧贷中是主债务人，在新贷中是保证人，似乎不符合《担保法解释》第三十九条规定的“新贷与旧贷系同一保证人”的情形，但它也不同于一般的旧贷没有保证人、新旧贷没有任何关联的情形，它的特殊性就在于新贷的保证人王某是旧贷的主债务人，新旧贷之间存在关联性，换言之，A银行与赵某骗取王某担保的行为导致王某不再承担旧贷，王某利益并未受损，如果A银行与赵某不将新贷用于偿还旧贷，而是按照合同的约定购买原材料，王某是愿意为赵某提供保证的，那么王某将承担旧贷的还款责任和新贷的保证责任。现A银行与赵某以新还旧后，王某只需承担新贷的保证责任，而免除了旧贷的还款责任，王某的责任不仅没有加重，反而减轻了。《担保法解释》第三十九条规定的以贷还贷中，用后一个保证债务替代前一个保证债务，保证人尚不能免责，举轻以明重，本案中，王某用后一个保证债务替代前一个主债务（确切说王某是前一债务的唯一债务人），王某获利更大，岂不是更应该承担保证责任吗？当然，还有观点认为，本案由于借款主体发生变化了，已不再属于以贷还贷，其实，以贷还贷并非严格的法律术语，本文也无意在此专门探讨以贷还贷的确切含义。况且，即便本案不属于以贷还贷，王某也仍应承担保证责任。《担保法》第二十四条规定：“债权人与债务人协议变更主合同的，应当取得保证人书面同意，未经保证人书面同意的，保证人不再承担保证责任。保证合同另有约定的，按照约定。”而《担保法解释》第三十条第一款规定：“保证期间，债权人与债务人对主合同数量、价款、币种、利率等内容作了变动，未经保证人同意的，如果减轻债务人的债务的，保证人仍应当对变更后的合同承担保证责任；如果加重债务人的债务的，保证人对加重的部分不承担保证责任。”我们与其说《担保法解释》作出了与《担保法》不同的规定，倒不如说《担保法解释》是根据目的限缩解释的方法，对《担保法》作了更为详尽的、更符合立法本意的解释。从《担保法解释》第三十条、第三十九条的规定可以看出，最高法院秉承的司法态度就是不管主合同双方擅自改变借款用途也好，故意骗取保证人提供保证也罢，只要此种情形没有导致保证人增大责任，保证人就仍应承担保证责任。综上，笔者认为一、二审法院判决免除王某保证责任是不妥当的。

另需指出，看到本案时，笔者颇感疑惑，虽然旧贷的款项是由王某贷出后交给赵某使用，赵某是实际用款人，但从合同责任上看，王某是唯一债务人，旧贷与赵某没有任何法律关系。那么，赵某骗取王某提供保证，却为王某偿还债务，王某却不知情，明显有悖常理，唯一合理的解释就是旧贷贷款人是王某，实际用款人是赵某，二人与A银行共同商定以贷还贷，王某辩称其不知道以贷还贷不可信。当然推定王某对以新贷偿还旧贷的事实是知道的，仅凭法官的内心确认是不够的，必须要用扎实的事实和充分的证据作为依据，综合全案，慎重认定。