西藏自治区人大常委会


西藏自治区实施《中华人民共和国测绘法》办法
西藏自治区人大常委会


（1997年5月10日西藏自治区第六届人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过 1997年7月1日起施行）

第一章 总 则
第一条 为了保障测绘事业的发展，加强测绘管理，规范测绘市场，使测绘工作为经济建设和社会发展服务，根据《中华人民共和国测绘法》和有关法律、法规，结合西藏实际，制定本办法。
第二条 凡在自治区内从事各项测绘活动，使用或涉及测绘成果、成图及各类测量标志的测绘单位和个人，必须遵守本办法。
军队测绘部门从事民用测绘活动时，应遵守本办法。
经国家有关部门批准来我区从事测绘活动的外国组织和个人，除遵守中华人民共和国法律、法规外，应遵守本办法。
第三条 测绘工作实行统一管理与分级分部门管理的原则。
自治区测绘行政主管部门主管全区的测绘工作。
自治区其他有关部门，按照自治区人民政府规定的职责负责管理本部门业务范围内的测绘工作。
各地（市）县测绘管理部门或自治区测绘行政主管部门委托的单位管理本行政区域内的测绘工作，业务上受自治区测绘行政主管部门的指导和监督。
第四条 测绘应当使用国家规定的测绘基准和测绘标准。
第五条 各级人民政府应将基础测绘工作纳入国民经济计划，加强测绘科学研究，采用先进技术和先进设备，提高测绘科学技术水平。
对于在测绘科研、生产和测量标志保护工作中，成绩突出的单位和个人，应给予表彰和奖励。

第二章 测绘规划与实施
第六条 自治区测绘行政主管部门负责编制本自治区行政区域内基础测绘和其他重大测绘项目规划，经自治区人民政府批准，报国务院测绘行政主管部门备案后，组织实施。
第七条 自治区人民政府测绘行政主管部门对自治区内从事测绘工作的单位进行资格审查，经审查合格后，发给《测绘资格证书》。
区外测绘单位承担我区行政区域内的测绘项目，应向自治区测绘行政主管部门交验省级以上测绘行政主管部门颁发的资格证书办理测绘任务登记。
第八条 持有《测绘资格证书》的单位，必须在规定的范围内从事测绘工作。未取得《测绘资格证书》的测绘业务单位不得从事测绘工作。
第九条 在自治区内从事测绘活动的单位，承担项目在规定限额以上的，施测前必须先向自治区测绘行政主管部门报送任务计划书和技术设计书，并进行测绘任务登记，经审查后方可实施。承担项目在规定限额以下的，按行政隶属关系分别由本地（市）管理测绘工作的部门或自治区其
他主管部门自行审定，报自治区人民政府测绘行政主管部门备案。
承担测绘任务的单位必须具备与其所从事的测绘工作相适应的技术人员、设备和设施。
第十条 在自治区内进行各种比例尺航空摄影的单位，应向自治区人民政府测绘行政主管部门提出书面申请，报经国家测绘局审查批准后，方可进行。
第十一条 外国组织和个人来自治区内从事测绘活动的，应当向自治区人民政府测绘行政主管部门交验我国政府或授权部门的批准文件，并按照规定办理测绘任务登记手续。
第十二条 城市规划和大型建设项目建立相对独立的平面坐标系统，自治区人民政府测绘行政主管部门审查合格，经自治区人民政府批准后，报国务院测绘行政主管部门备案，并与国家坐标系统相联系。
第十三条 测绘人员按规定进行测绘工作时，应当持有自治区人民政府测绘行政主管部门发给的测绘工作证件，任何单位与个人不得妨碍和阻拦。

第三章 界线测绘与地籍测绘
第十四条 国界线测绘按照中华人民共和国《测绘法》执行。
各地（市）县行政区域界线的测绘，按照国家和自治区有关规定进行，由自治区测绘行政主管部门会同自治区行政区划管理机构共同编制，由自治区测绘行政主管部门组织实施。
乡级行政界线测绘按照自治区人民政府的规定进行。
第十五条 土地、建筑物、构筑物以及地面上其它附属物的权属界址线的测绘，按照县级以上人民政府确定的权属界线的界址点，界址线或有关登记资料和附图进行。
第十六条 自治区内的地籍测绘工作，由自治区测绘行政主管部门会同土地等有关管理部门编制地籍测绘的规划，并按照规划组织实施。

第四章 测绘成果管理
第十七条 凡在本自治区行政区域内完成的基础测绘成果和专业测绘成果，必须向自治区人民政府测绘行政主管部门汇交成果目录和副本。
自治区测绘行政主管部门应当定期编制测绘成果目录，并向有关使用单位提供。
第十八条 外国组织和个人经批准在本自治区行政区域内完成的测绘成果，除向国家有关部门汇交全部测绘成果副本外，还必须向自治区人民政府测绘行政主管部门提交测绘成果副本。
第十九条 测绘成果需要保密的，其密级的确定、变更和解密以及使用，依照保守国家秘密法的规定执行。
国家未公开发布的测绘成果，任何单位和个人不得以任何形式向外国组织和个人提供。
对外提供保密的测绘成果，依照国家有关法律、法规执行。
自治区测绘行政主管部门会同有关部门对测绘成果保密工作进行监督检查。
第二十条 发布本自治区行政区域内的地理位置、高程、深度、面积、长度等重要信息数据，必须经自治区人民政府测绘行政主管部门审核，并同有关部门会商后，报自治区人民政府批准。
第二十一条 自治区人民政府测绘行政主管部门对自治区的基础测绘成果进行质量监督检查，对地籍测绘成果、行政区域界线测绘成果和其他重大测绘项目的成果会同其他有关部门进行质量监督检查。
测绘单位应当建立、健全测绘成果的质量管理制度。
第二十二条 任何单位不得提供未经质量检查验收或检验不合格的测绘成果。
第二十三条 测绘成果实行有偿使用，收费办法按照国家和自治区人民改府有关规定执行。测绘成果属于知识产权的，按有关法律的规定执行。

第五章 测量标志保护
第二十四条 任何单位和个人都有保护地上和地下的永久性测量标志以及在使用中的临时性测量标志的义务。
各类测量标志不得损毁或擅自移动，任何单位和个人不得侵占永久性测量标志用地。
在永久性测量标志控制范围内，不得采矿、取土、挖沙、爆破、射击以及进行其他危害测量标志安全和使用效能的活动。

第二十五条 各测绘单位在我区内建立的永久性测量标志应设立明显标记。应当委托当地有关单位指派专人负责保管测量标志，办理委托保管书，报自治区人民政府测绘行政主管部门备案。
第二十六条 进行工程建设，应当避开永久性测量标志，确实无法避开，需要拆迁永久性测量标志或者使该测量标志失去效能的，建设单位应取得设置永久性测量标志单位的同意，经自治区人民政府测绘行政主管部门批准，所需迁建费，由建设单位承担。
第二十七条 测绘人员使用永久性测量标志，必须持有测绘工作证件，并保证该测量标志的完好。负责保管该测量标志的单位和人员，应当查验使用后的测量标志的完好状况。
测量标志实行有偿使用，收费标准和使用按国家有关规定执行。

第六章 地图编制与出版
第二十八条 地图编制出版依照国家有关法律和《中华人民共和国地图编制出版管理条例》执行。
第二十九条 出版自治区内各种公开地图、保密地图和内部地图，在印刷前必须将样图送自治区测绘行政主管部门审批，超出审批权限的由自治区人民政府测绘行政主管部门报国务院测绘行政主管部门或外交部门审批。未经审查批准的地图，任何单位不得承印、出版。
第三十条 凡在公共场所悬挂和在报刊、电视等宣传媒介上发表或播放的地图，涉及国界线和自治区行政区域界线的，在印刷、摄制、展出前主办单位应当事先将底图或样图报送自治区测绘行政主管部门审核。

第七章 法律责任
第三十一条 违反本《办法》第七条第（二）款，第八条、第九条规定的，责令其停止测绘，拒不停止测绘的，没收测绘资料、仪器，并处2000元－10000元罚款；有违法所得的，没收违法所得，并处违法所得的一倍以内的罚款。
第三十二条 违反本《办法》第十条规定的，责令其限期补办有关手续，逾期不办理有关手续的，没收测绘设备和全部测绘资料，并处10000元－20000元罚款。
第三十三条 违反本《办法》第十三条规定，由公安机关依据治安管理处罚条例予以处罚，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十四条 违反本《办法》第十七条第（一）款规定，责令限期汇交成果目录和副本，拒不汇交者，可扣缴其测绘资格证书。
第三十五条 违反本《办法》第二十二条规定，因测绘成果质量不合格给用户造成损失的，由测绘单位赔偿全部损失，给用户造成重大经济损失的，除赔偿全部损失外，依法追究其单位与当事人的责任；连续三次测绘成果质量不合格的单位，由上级主管部门或自治区人民政府测绘行政
主管部门取消其测绘资格。
第三十六条 未经批准擅自复制、转让、转借测绘成果、成图资料的，由测绘行政主管部门没收其违法所得，并处违法所得一至三倍罚款；倒卖测绘成果、成图资料或造成失密、泄密的，由测绘行政主管部门，没收违法所得，并处违法所得三至五倍罚款。对直接责任人员给予行政处分
；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十七条 违反本《办法》第十一条、第二十九条、第三十条规定的，按照国家有关法律、法规执行。
第三十八条 测绘行政主管部门的工作人员滥用职权，以权谋私、徇私舞弊的，由所在单位或其上级主管部门给予行政处分；徇成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十九条 当事人对行政处罚决定不服的，可以在接到处罚通知之日起十五日内，向作出处罚决定机关的上一级机关申请复议；对复议决定不服的，可以在接到复议决定之日起十五日内向人民法院起诉。当事人也可以在接到处罚通知之日起十五日内直接向人民法院起诉。当事人逾期
不申请复议，也不向人民法院起诉，又不履行处罚决定的，作出处罚决定的机关可以申请人民法院强制执行。

第八章 附 则
第四十条 本办法应用中的具体问题由自治区测绘行政主管部门负责解释。
第四十一条 本办法自1997年7月1日起施行，自治区人民政府一九九零年八月二十九日发布的《西藏自治区测绘管理暂行规定》同时废止。



1997年5月10日
略论政府承认的性质
——兼评相互承认理论
　
吴 源 ※
　
承认问题是国际法上一个古老而又常新的问题，论述虽丰，却很少有为普遍接受的。政府承认作为其中重要的一个方面，长期以来在各国的外交实践中一直占有一席之地。但是，无论是各国的政府当局还是国际法学者，还远未能在有关的一些基本问题上达成一致。中华人民共和国政府成立以后，适应外交形势的需要，
在政府承认方面提出了一系列新理论，其中之一就是相互承认理论。
按照相互承认理论，一个既存政府在对新政府作出承认时，新政府也同时承认既存政府，双方互为承认者和被承认者。同时，双方的承认互为前提条件，任何一方的不承认必然导致另一方的不承认。
相互承认理论的提出，突破了传统国际法理论中关于政府承认的观点，非常现实地支持了中华人民共和国政府的外交实践，
在一些中国学者笔下被认为是中华人民共和国对承认法的贡献。
从相互承认理论中能够得出这样的结论，即既存政府反过来被新政府所承认，不但是可能的，而且是必要的，否则将对国家主权平等这一国际法基本原则构成挑战。然而，除了苏联和中华人民共和国政府的承认实践以外，
我们难以找到支持相互承认理论的广泛的国际实践。而且，不论是苏联政府还是中华人民共和国政府，对相互承认的运用都有一个显著的共同特点，那就是同时伴随着建立外交关系的宣告。这就不免使人怀疑所谓“相互承认”其实是“相互建交”的另一种说法。
无疑，相互承认理论给国际法学说带来了一定程度上的困惑。消除这一困惑的关键，首先在于明确政府承认的一些基本理论问题，并在此基础上对相互承认的理论和实践进行客观的评价。本文将围绕上述问题，密切结合中华人民共和国政府的承认实践，从不同的角度进行探讨。
　
一、关于政府承认
　
（一）从概念上看，政府承认是一种主要由既存政府肯定新政府地位的行为。
承认是国际法领域中颇难定义的概念之一，因为它往往被各国政府用作外交政策的工具，来表示对国际关系新情况的同意与否，而且没有明确清晰的习惯法规则来对其详加阐述，
法律观点上的分歧非常大。多数学者的著作中均将其仅作现象描述甚至略过不提， 只有少数著作进行过这方面的尝试， 至于给政府承认下定义的就更少了。
政府承认一般来说发生在某一新政府以破坏国内法律秩序的方式掌握政权的情况下， 如内战、革命或政变。
也就是说，政府承认所针对的对象是新政府，这在绝大多数国际法著作和外交实践中都是被不假思索地作为公理来对待的。中华人民共和国政府承认外国政府的情况也多数如此。
例外的一种情况是对长期未被承认的政府的承认，
最典型的例子就是对中华人民共和国政府的承认。中华人民共和国政府自1949年成立至1971年恢复在联合国的合法席位，二十余年中得到了世界上相当多国家政府的承认，1971年以后更是得到世界上绝大多数国家政府的承认。然而，外来势力的干涉造成前中华民国政府残余在台湾地区得以保存的局面，仍然有个别国家无视事实而承认已在国际法上不复存在的“中华民国政府”，这就使得承认中华人民共和国政府的问题在它建立四十多年之后仍未消失。在极少数例子中，出于政治上或尊严上的考虑，有的新政府也提出对既存政府的承认问题。
这种特殊的外交实践被中国的一些学者用作相互承认理论的实证依据，认为新政府同样也可以承认既存政府。但是从一般的国际法著作来看，大多数学者均倾向于认为承认是既存政府针对新政府作出的单方面行为（这从他们给承认所下的定义中可以得到证实），相互承认的概念并未得到广泛赞同。
（二）从性质上看，政府承认是一种深受政治动机影响的法律行为。
在承认究竟是政治行为还是法律行为的问题上，国际法学者们之间存在着分歧，有些学者认为承认纯粹是一种政治行为，更多的则肯定承认是一种包含政治因素的法律行为。
对于法律行为的含义其实有两种理解，一种仅指承认的效果是法律性的，另一种则认为承认的给予及效果都是法律性的。在这两种不同的情况下，对政治因素的说明也是不同的。如果将法律行为理解为“承认的效果是法律性的”，政治因素就是指承认的给予是政治性的，可由各国根据政治考虑自由决定，只有给予承认之后才产生法律效力；相反，如果将法律行为理解为“承认的给予及效果都是法律性的”，政治因素仅指在给予承认的时候对其法律条件的应用是政治性的，各国无权决定承认的法律条件和法律效果。但是无论怎样，承认行为是永远不可能脱离政治考虑的。
一般来说承认不是义务，但也不是完全不接受国际法约束的政治行为。那种认为只有将承认作为义务才能体现其法律性质的观点是片面的。一旦具备了政府的要素，一个政府就有权代表其国家开展对外交往活动，它的基本权利也就是其所代表的国家在国际法上应有的权利。其他国家可以不承认该政府，但必须尊重这些权利，不能因为政府未被承认而否认国家的这些权利。不承认政府可能是合乎政治考虑的，但否认国家的权利则是违反国际法的。从这个意义上来说，既存政府对新政府是负有义务的，只不过不是承认本身，而是在对它的关系上必须遵守国际法。
这就是承认的法律性的表现。
尽管承认就其本质而言是一项法律行为，但政治影响在承认决策中所起的作用也是显而易见的。正因为如此，不同国家甚至同一国家在不同时期的承认政策可能完全不同。
有效统治原则是政府承认中为各国所一般接受的原则，但究竟什么样的政权才称得上是达到有效统治的政府，不同情况下各国的自行判断差别可能会很大，这里面政治考虑所起到的作用就会显得举足轻重。
彼得森(M.J.Peterson)从国际体系的角度详细探讨了政府承认中的政治影响，归纳为两类情形：一类是表达观点，即用承认来表示对新政府的友好或敌意；另一类是影响行为，即用承认来换取新政府某一行为或对未来政策的承诺。
在前一类情形中，如果既存政府的目的是支持新政府，往往就会迅速承认，如苏联1949年10月2日对中华人民共和国政府的承认；相反，如果既存政府的目的是反对新政府，一般则会导致拖延承认，甚至继续承认原先的政府，如美国在承认中华人民共和国政府问题上的态度。
后一类的情形就是所谓的“附条件的承认”，这些条件大多是与新政府的有效统治无关的。在承认中华人民共和国政府的例子中，这样的行为理所当然地遭到了被承认者的坚决反对。
（三）从效果上看，政府承认是一种宣告性的行为。
正统主义和事实主义是政府承认理论上相互对立的两种主要观点，表现在政府承认的效果方面，就是构成性和宣告性的分歧。正统主义认为一个新政府只有通过他国的承认才能在国际上代表其国家，该政府的权利和义务有赖于承认，而承认与否的决定性因素是该政府相对于原法律制度来说是否合法；事实主义主张承认仅仅是宣告一个新政府在事实上的存在，而不为其创设任何权利和义务，决定承认的唯一标准就是该政府的有效统治。两种理论对承认效果的观点是截然不同的。正统主义将判断新政府的必要条件是否已经满足的权力交给承认国，由其根据国际法自行决定，使得承认国有权进一步确认新政府的合法性。在这种情况下，承认将对新政府的资格产生实质性的影响，新政府只有经过承认才能在国际法上存在。事实主义则是预先假定新政府的必要条件已经满足，承认国所要做的仅仅是对其合法性加以宣告，但承认与否并不对新政府的资格产生实质性的影响，新政府也并非只有经过承认才能在国际法上存在。
现代国际法所广泛接受的是事实主义理论，
这与现代国际法中的主权、平等和不干涉内政原则是一致的。一国政府的变更，不论采取何种形式，都是该国的内部事务，外国无权对这种变更的合法性作出判断，否则便是对别国内政的干涉和对主权平等原则的破坏。中华人民共和国政府是和平共处五项原则的倡导者，主权平等和不干涉内政是它对外交往的一贯方针，因而中华人民共和国政府所支持的是事实主义，在其实践中从未发生过以新政府的产生不合对方国家国内法为由而拒绝承认的事例。
根据普遍接受的事实主义观点，承认并不对政府的资格产生实质性的影响。一个政权作为一个主权国家的政府存在这一客观事实，无论是在其国内还是国际上，均不因其他国家政府的承认或不承认而有所变化。符合政府所应具备的必要条件的政权，即使世界上大多数国家政府都不承认其政府地位，也仍然是一个政府，其权力在本国领土上有效，在国际法上有资格代表本国从事国家行为，只不过该国的国际行为能力会在事实上受到限制，权利义务在国际上的行使可能不得不推迟到政府被承认以后。相反，一个事实上已经丧失政府地位的政权，即使仍然被许多出于政治考虑无视这种变化的国家政府所承认，也无权在国际法上代表本国，其盗用国家名义所从事的行为在法律上终究是无效的。中华人民共和国政府于1949年10月1日成立后，就取代前中华民国政府而成为中国的唯一合法政府。虽然从那时起一直到1971年恢复中国在联合国的合法席位，世界上相当多的国家特别是少数有重要影响的国家拒绝承认这一事实，但这并不妨碍中华人民共和国政府在法律上和事实上代表中国从事外交活动。
尽管退踞台湾的前中华民国政府残余继续以“中华民国”名义占据中国在联合国的代表席位，非法代表中国签订旧金山对日和约、退出国际民航组织和关贸总协定，但这些行为在国际法上都是无效的。
中华人民共和国政府作为中国唯一合法政府的资格，并不因其他国家的承认与否而有所改变。?
与此同时，既存政府也没有承认新政府的义务。一个新政府掌握政权后，尽管它已经在法律上符合了作为政府所必须具备的条件，但其它国家如果不准备与它发生政治联系的话，就没有义务对新政府存在这一事实作出宣告。正如我们前面提到过的，作出这样的宣告是把政治因素应用于法律行为的过程，而不作出这样的宣告也不会动摇新政府在国际法上的地位。因此，宣告或不宣告新政府存在的事实，也就是说承认或不承认新政府，是由每个国家自行决定的外交政策领域的事项。但这种自由有一个必要的前提，就是不能违反国际法，不能以在国际法上丧失依据的理由来对抗新政府存在的客观事实。在美国承认中华人民共和国政府的例子中，美国政府出于政治考虑可以不承认中华人民共和国政府，但它不能继续视在国际法上已不复存在的“中华民国政府”为中国的合法代表，不能侵害中华人民共和国政府作为中国唯一合法政府所享有的权利（如在中国已参加的国际组织中享有席位的权利），否则就超越了单纯外交政策的范畴而构成国际法上的侵权，应承担由此引起的国家责任。?
（四）从形式上看，政府承认是可以采用多种方式的行为。
政府承认的形式最常见的是分为明示承认和默示承认。明示承认是通过一种明确表示承认意思的正式通告或宣言来实现的，默示承认则是通过一些虽然未明确提到承认但却无可置疑地表示承认意思的行为来实现的。
国家实践表明，当对立的政权争执不下，各自声称是某个国家的合法政府时，可以通过声明的形式明示承认。中华人民共和国政府成立以后，历史原因造成了已被推翻的旧政权在国际社会中争夺中国合法政府地位的局面，加之新中国政府对民族解放运动的坚定支持，使得明示承认在新中国外交实践中尤其占有重要地位。相反，英国等国家则更多地采用默示承认的方式。这种方式表明了一种政策，即不是明确地承认一个新政府，而是通过正常的政府间行为来表明被承认方有资格被作为合法政府来对待。?
由于承认涉及到意思表示的问题，并且会引起重要的法律后果，因此应当特别注意，即使是构成两国间有限度交往的行为，如果不能必然表现出承认的意思，也不能视为默示承认。
例如，与一个未经承认的政府共同参加国际会议或国际组织、 缔结多边或双边协定， 并不意味着对该政府的默示承认；外交代表的暂时留任 和某种情况下领事的留任，
并不等于默示承认；与未被承认的政府的来往 （包括直接谈判 、尚达不到外交性质的代表处的建立 甚至高级官员的互访
)也不等于默示承认。《奥本海国际法》认为只有下列情况才可以认为构成默示承认： “（甲）缔结一个广泛规定两国之间关系的双边条约，如通商航行条约；
（乙）正式建立外交关系； （丙）发给领事证书（可能构成默示承认）；……”?