从权利行使与义务履行看双重国籍不宜实行

　　　　　　　　　　　　　　杨涛

多年来中国移民、留学生期望拥有双重国籍的呼声，被传到正在召开的全国政协会上。民建中央提交党派提案，建议我国承认双重国籍，并提出让海外移民涉足政治，以公民身份参加人代会和政协会的设想。（《北京青年报》3月13日）
民建认为，中国移民、留学生期望双重国籍，其中，有感情方面的因素，更有大量实际需要。“这些需要，同时也符合祖国国家利益，如有利于大量引进海外华裔人才、技术、资金和管理经验”。 民建还提出：承认双重国籍也将有利于增强中华民族凝聚力。“对承认双重国籍国家的中国移民，允许其自愿保留中国国籍，不仅可以激励中国移民身居海外，胸怀祖国，以主人翁姿态维护祖国利益，而且可以吸引海外移民以公民身份，参加人民代表大会和政治协商会议，对国家事务发表意见，为民族振兴献计献策，同时还有助于建立海外爱国统一战线，反对‘台独’，反对分裂势力和海外敌对势力。”
应当说，民建中央提交建议我国承认双重国籍的提案从出发点来看，其初衷无疑是好的，其为中国移民、留学生着手的拳拳之心，为国家利益的深切之情，都是值得敬佩。但从全面来考虑，这样的提案并不妥当。
我国宪法规定，凡具有中华人民共和国国籍的人都是中华人民共和国公民。国籍是一个公民在一个国家的法律身份，因此，拥有一个国家的国籍的人必然就享有这个国家宪法所保障的基本权利，也必须要承担这个国家宪法中所规定应当承担的义务。
从权利的行使角度上讲，每个公民都享有选举权与被选举权，享有选举国家机关领导人和被选举担任国家领导人的权利。而从心理学和人类实践来看，一个人如果拥有双重国籍就不能很好地行使其权利并不能保证其在行使权利中不会滥用。因为，“一仆不能侍两主”，如果其拥有的双重国籍的两个国家存在利益冲突的话，我们就不能指望他很好地行使权利，在维护一个国家利益的同时而不会损害另一个国家的利益。中国社会科学院国际法研究中心研究员陶正华就讲到，新中国成立后，中国对外关系中很敏感的一个难题就是，大量海外华侨具有双重国籍，引起了很多国家特别是东南亚国家的猜疑，造成很多麻烦，影响了中国与这些国家的关系。
从义务的履行上讲，一个人拥有双重国籍更容易造成混乱。我们且不说有些义务由于地理位置的原因根本无法履行，就是地理的因素不存在，仍然存在大量的问题：一是由于各国的国情、传统、习俗的差异，对公民应当履行的义务有不同的规定，如我国宪法规定，夫妻双方有实行计划生育的义务，如果其另一国籍的国家并没有作出这样的要求，其是否应当履行这一义务呢？二是有些公民应当履行的义务各国都作了相同或相似的规定，那么其是否都要履行呢？如我国宪法规定，中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务，依照法律服兵役和参加民兵组织是中华人民共和国公民的光荣义务，这些义务在世界上许多国家也作出了同样的规定，那么该公民是要履行双重义务还是优先履行某一国家的义务呢？
那么，有人提出，能否在给予中国移民、留学生拥有双重国籍的同时，对他们的一些权利进行限制，免除他们的一些义务呢？我认为这样的建议仍然不可行，这样不仅改变了国籍在法律上的含义，也客观上形成公民的等级区别，破坏“法律面前人人平等”的原则。在我看来，解决问题还得从问题的渊源着手。既然我们是要进海外华裔人才、技术、资金和管理经验，建立海外爱国统一战线，而现行的一些规定在签证、定居、人才回流后的家庭安排、子女读书、创业办公司和服务的手续等方面，对于中国移民仍然很是繁琐，那么，我们不妨对曾经拥有中国国籍的中国移民制定一些优惠的措施，简化手续，甚至允许他们参加政协，鼓励他们回国创业并为我国的建设积极献言献计。从这个意义上讲，民建中央提出，可效仿港澳地区，弹性处理华人国籍问题，“如借鉴针对港澳台同胞的《回乡证》制度，给外籍华人颁发《外籍华人回乡证》，也可参照香港的做法，向加入外国国籍的居民颁发《中国公民(海外)护照》作为返乡‘旅行证件’”等等建议都是可行的。但正如陶正华研究员所讲的那样，“不承认中国公民具有双重国籍”的《国籍法》基本原则必须坚持。
江西省赣州市人民检察院 杨涛 华东政法学院法律硕士 　　邮编：３４１０００ 　　
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湖北省宜昌市人民政府


宜昌市人民政府关于印发《宜昌市人民政府工作规则》的通知


　　宜府发[2008]027号

各县市区人民政府，市政府各部门，宜昌开发区管委会：
《宜昌市人民政府工作规则》已经2008年8月15日市人民政府第26次常务会议讨论通过。现予印发。


二○○八年八月三十一日

宜昌市人民政府工作规则

　　第一章 　总 则

一、市第四届人民代表大会第一次会议产生的新一届市政府，根据地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法等有关规定，结合市政府工作实际，制定本规则。
二、市政府工作的指导思想是，高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，执行党的路线方针政策，全面履行政府职能，努力建设服务政府、法治政府、责任政府、效能政府、廉洁政府。
三、市政府工作的准则是，实行科学民主决策，坚持依法行政，推进政务公开，健全监督制度，加强廉政建设。市政府工作要切实做到“四个统一”，即统一领导、统一思想、统一行动、统一步调，坚决维护市委的核心领导，坚决服从市委的统一部署，把市委的决策部署化为政府的自觉行动，创造性地加以落实。要切实执行市人大及其常委会的决议、决定，重视市政协的意见、建议，提高政府执行力和公信力。

　　第二章 　组成人员职责

四、市政府组成人员要履行宪法和法律赋予的职责，执政为民，忠于职守，求真务实，勤勉廉洁。
五、市政府坚持民主集中制原则，实行市长负责制，市长领导市政府的工作。副市长、秘书长协助市长工作。市长离宜外出期间由常务副市长主持市政府工作。
六、市长召集和主持市政府全体会议和市政府常务会议。市政府工作中的重大事项，必须经市政府全体会议或市政府常务会议讨论决定。
七、副市长、秘书长按分工负责处理分管工作。受市长委托，负责其他方面的工作或专项任务。副市长、秘书长之间要相互沟通、相互支持、相互配合。
市长助理按分工负责专项任务，协助市长、副市长处理分管的专项工作。
八、秘书长在市长领导下，协助常务副市长处理市政府的日常工作。
九、各委员会、各局、各办公室实行主任、局长负责制，由其领导本部门的工作。
市政府各部门根据法律、法规、规章和市政府的规范性文件、决定、命令，在本部门的职权范围内履行行政职责。
市审计局在市长领导下，依照法律、法规规定独立行使审计监督职能，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。
十、市政府各部门要各司其职，各尽其责，顾全大局，精诚团结，维护政令统一，切实贯彻落实市政府各项工作部署。

　　第三章 　全面履行政府职能

十一、市政府及各部门要全面履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能，切实将政府职能转变为创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义。
十二、加强对全市经济运行的引导和调控，调整和优化经济结构，发展对外经济贸易和经济合作，大力推进项目建设，支持企业加快发展，扶持精品名牌开发，促进全市经济又好又快发展。
十三、严格市场监管，推进公平准入，完善监管体系，规范市场执法，形成统一开放竞争有序的现代市场体系。
十四、加强社会管理，强化政府促进就业和调节收入分配职能，完善社会保障体系，健全基层社会管理体制，妥善处理社会矛盾，维护社会公平正义和社会稳定。
健全突发事件应急管理机制。建立有效的社会动员机制，增强全社会的避险救助意识和能力。完善突发事件应急预案体系，加强突发事件的监测与预警，加快应急救援队伍建设，提高政府应对突发事件的能力。
十五、强化公共服务，完善公共政策，建立健全公平公正、惠及全民、水平适度、可持续发展的公共服务体系，加快推行电子政务，增强基本公共服务能力，促进基本公共服务均等化。

　　第四章 　实行科学民主决策

十六、市政府及各部门要建立健全公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策机制。完善行政决策程序，健全政府内部决策规则，实行依法决策、科学决策、民主决策。
十七、市政府各部门和相关单位提请市政府研究决定的重大事项，都必须经过深入调查研究，客观、全面、准确地收集相关情况和资料，进行必要性、可行性及合法性论证；涉及相关部门的，应当充分协商；涉及县市区的，应当事先听取意见；涉及重大公共利益和人民群众切身利益的，要向社会公开征求意见，必要时应举行听证会。
十八、市政府在做出重大决策前，根据需要并通过多种形式，直接听取民主党派、社会团体、咨询委员会、专家学者、基层群众等方面的意见和建议。市人大常委会、市政协和市人大代表、市政协委员就决策事项提出的重要意见、建议和提案，要认真研究，在规定时间内作出答复。
十九、市政府及各部门要坚持和完善集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的议事决策制度。市政府作出重大决策，由市政府全体会议或市政府常务会议讨论决定；其中专门性的决策事项，可以由市政府专题会议讨论决定。
因情势需要必须尽快作出决策的事项，可以由市长或市长委托副市长先行决定，再及时向市政府常务会议通报；会议认为确有必要时，可以变更已经作出的决定。应对突发事件需要及时作出决策的，按照有关法律、法规和应急预案的规定执行。
二十、市政府作出重大决策，要按规定提请市委常委会议讨论，依法向市人大及其常委会报告，向市政协通报并协商。
二十一、市政府各部门必须坚决贯彻落实市政府的决策，及时跟踪和反馈执行情况，建立和完善民主科学决策的监督制度和决策失误责任追究制度。市政府办公室要加强督促检查，建立督查信息反馈机制，提高督查质量和效率，确保政令畅通。

　　第五章 　坚持依法行政

二十二、市政府及各部门要把依法行政贯穿于政府决策、执行、监督的全过程，严格按照法定权限和程序履行职责，行使行政权力。
二十三、市政府及各部门要健全领导干部学法制度，加强对领导干部任职前的法律知识考查和测试，加大公务员录用考试法律知识测查力度，强化对行政执法人员的培训，大力提高行政机关工作人员依法行政的意识和能力。
二十四、市政府及各部门要严格规范性文件制定权限和发布程序，完善规范性文件事前审查和事后备案制度，建立规范性文件定期清理制度，确保规范性文件合法、有效。
二十五、市政府及各部门要规范行政执法行为，加强执法队伍建设，推行行政执法责任制、评议考核制和执法过错追究制，有法必依、违法必究，公正执法、文明执法。严格实行罚缴分离和收支两条线制度，完善行政执法经费保障机制。
二十六、市政府及各部门要建立政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动的机制，保障基层群众各项自治权利，加强对社会组织的培育、规范和管理，充分发挥社会组织在实施社会管理、提供公共服务中的作用，增强社会自治功能。

　　第六章 提高政府执行力

二十七、市政府及各部门要建立健全“执行到位、协调配合、督办落实”的工作机制和制度，提高执行效率，形成执行合力，增强督办实效，不得玩忽职守、怠于行政、推诿扯皮。
二十八、市政府各部门要牢固树立服务意识、创新意识和效率意识，规范、优化工作流程，全面落实岗位责任制、服务承诺制、限时办结制等制度，明确各项工作的目标、责任、质量、时限等要求，提高工作质量和效率。
二十九、市政府各部门在执行中要加强协调、配合工作，对需两个以上部门共同落实办理的事项，主办单位要主动负责，协办单位要全力协助，增强执行合力。
三十、市政府各部门要严格实行部门首长负责制，对市政府各项工作部署带头执行落实，形成一级督办一级，一级对一级负责的执行落实机制。市政府应急机构要督促各部门坚决执行市政府下达的指令，市政府政务督查机构对市政府会议议定事项和领导批示交办事项实行限时督办。
三十一、市政府及各部门要完善目标责任综合管理，探索建立科学的政府绩效评估指标体系、考评机制，推行行政效能监察，严格实行过错责任追究。

　　第七章 　推进政务公开

三十二、市政府及各部门要大力推进政务公开，健全政府信息发布制度，完善政府信息公开工作机制及各类公开办事制度，提高政府工作透明度。
三十三、市政府全体会议和常务会议讨论决定的事项和市政府制定的政策，应当按照有关规定向市委、市人大或其常委会报告，向市政协通报；除需要保密的外，应及时公布。
凡涉及群众切身利益、需要群众广泛知晓的事项以及法律法规规定需要公开的其他事项，均应通过政府网站、政府公报、新闻发布会以及报刊、广播、电视等方式，依法、及时、准确地向社会公开。
三十四、市政府及各部门要建立政府信息主动公开工作机制，按照“以公开为原则、不公开为例外”的基本要求，明确职责、程序、公开方式和时限要求，编制或修订信息公开目录，主动公开相关的政府信息。
三十五、市政府及各部门要建立政府信息发布保密审查机制，明确审查的程序和责任。在公开政府信息前，要依法对拟公开的政府信息进行保密审查，经按法定程序审核批准后再对外公开。
三十六、市政府及各部门要建立政府新闻发布和新闻发言人制度，通过新闻发布会、记者招待会等形式及时发布政府信息，增强政府发布信息的主动性和权威性。
三十七、市政府及各部门要建立政府信息公开申请的受理机制，明确申请的受理、审查、处理、答复等各个环节的具体要求，有效保障申请人的合法权益，维护政府信息公开工作秩序。

　　第八章 　健全监督制度

三十八、市政府要自觉接受市人大及其常委会的监督，认真负责地报告工作，接受询问和质询，依法备案规范性文件；自觉接受市政协的民主监督，虚心听取意见和建议。
三十九、市政府各部门要依照有关法律法规的规定接受司法机关实施的监督，对人民法院受理的行政案件要积极出庭应诉，对人民法院作出的生效行政判决和裁定要自觉履行。同时要自觉接受监察、审计等部门的监督。对监督中发现的问题，要认真查处和整改并向市政府报告。
四十、加强行政系统内部监督，健全政府层级监督制度。市政府及各部门要加强行政复议工作，进一步畅通行政复议渠道，改进行政复议审理方式，提高行政复议办案质量，及时纠正违法或不当的行政行为。
四十一、市政府及各部门要接受新闻舆论和群众的监督。对新闻媒体报道和各方面反映的重大问题，市政府有关部门要积极主动地查处和整改并向市政府报告。
四十二、市政府及各部门要重视人民群众来信来访工作，进一步完善信访制度，确保信访渠道的畅通；市政府领导同志及各部门负责人要亲自阅批重要的群众来信。
四十三、市政府及各部门要推行行政问责制度和绩效管理制度，明确问责范围，规范问责程序，严格责任追究。

　　第九章 　加强廉政建设

四十四、市政府及各部门要从严治政。对职权范围内的事项要按程序和时限积极负责地办理，对不符合规定的事项要坚持原则不得办理；对因推诿、拖延等官僚作风及失职、渎职造成影响和损失的，要追究责任；对越权办事、以权谋私等违规、违纪、违法行为，要严肃查处。
四十五、市政府及各部门要严格执行财经纪律，规范公务接待，不得用公款相互送礼和宴请，不得接受地方的送礼和宴请。要艰苦奋斗、勤俭节约，切实降低行政成本，建设节约型机关。
四十六、市政府组成人员要廉洁从政，严格执行中央有关廉洁自律的规定，不得利用职权和职务影响为本人或特定关系人谋取不正当利益；要严格要求亲属和身边的工作人员，不得利用特殊身份拉关系、谋私利。

　　第十章 　会议制度

四十七、市政府实行市政府全体会议、市政府常务会议和市政府专题会议制度。
四十八、市政府全体会议由市长、副市长、市长助理、秘书长和市政府组成部门的各委员会主任、各局局长、各办公室主任组成，由市长召集和主持。市政府全体会议的主要任务是：
（一）传达贯彻党中央、国务院，省委、省政府和市委的重要指示、决定和会议精神；
（二）讨论决定市政府工作中的重大事项；
（三）讨论决定市政府常务会议提交的重大决策事项；
（四）部署市政府的重要工作；
（五）通报形势，讨论其他需要全体会议决定的事项。
　　市政府全体会议一般每半年召开一次，副秘书长和有关部门、单位负责人列席会议。

四十九、市政府常务会议由市长、副市长、市长助理、秘书长组成，由市长召集和主持。市政府常务会议的主要任务是：
（一）传达和讨论党中央、国务院，省委、省政府和市委的重要指示、决定
，提出贯彻意见；
（二）讨论决定市政府工作中的重要事项；
（三）讨论决定市政府的重大决策事项；
（四）讨论提请市委常委会议决定的事项；
（五）讨论通过提请市人大及其常委会审议的议案；
（六）审议通过市政府制定的规范性文件和重要行政措施；
（七）通报和讨论市政府其他重要事项。
　　市政府常务会议一般每月召开一至二次。副秘书长和根据需要安排的有关部门、单位负责人列席会议。
五十、市长、副市长召集和主持市政府专题会议，讨论决定专门性的决策事项，研究、处理市政府工作中的一些专门性问题。副市长召集市政府专题会议，除研究、处理分管职责范围内的工作外，亦可受市长委托协调处理其他方面的问题。
五十一、提请市政府全体会议和市政府常务会议讨论的议题，由市政府秘书长报市政府分管领导同志协调或审核后提出，报市长确定；会议文件由市长批印，汇报材料由市政府分管领导同志批印。市政府全体会议和市政府常务会议的组织工作由市政府办公室负责，文件和议题于会前送达市政府领导同志。
五十二、市政府领导同志不能出席市政府全体会议或市政府常务会议，向市长请假。
市政府各部门参加市政府全体会议或市政府常务会议必须是主要负责人，除汇报单位外，一律不带副职或助手。各部门主要负责人不能与会，会前必须向市政府办公室请假并报告代替其参加会议的副职名单，由市政府办公室汇总后向市长报告。
五十三、出席市政府会议的人员应当充分发表意见。列席市政府会议的人员结合本单位工作发表意见，但其发表的意见与本单位此前提出的书面意见不一致的，应当说明理由。
五十四、市政府全体会议和市政府常务会议的纪要，由市长签发。市政府专题会议的纪要由召集会议的市长、副市长签发；涉及全面工作或其他副市长分管工作的，由市长或常务副市长签发。
五十五、市政府及各部门召开的工作会议，要减少数量，控制规模，缩短时间，严格审批。以市政府名义召开的全市性会议，要经市政府常务会议讨论决定或市长签批同意；应由各部门召开的全市性会议，不以市政府或市政府办公室名义召开，不邀请县市区政府负责人出席，确需邀请的须报市政府批准。全市性会议应尽可能采用电视电话会议等快捷、节俭的形式召开。

　　第十一章 公文审批

五十六、各地、各部门报送市政府的公文，应当符合《国家行政机关公文处理办法》和《湖北省国家行政机关公文处理实施细则》的规定。除市政府领导同志交办事项和必须直接报送的绝密事项外，一般不得直接向市政府领导同志个人报送公文。各部门报送市政府的请示性公文，部门间如有分歧意见，主办部门的主要负责人要主动协商，达成一致；不能取得一致意见的，应列出各方理据，提出办理建议。
五十七、各地、各部门报送市政府审批的公文，由市政府办公室按照市政府领导同志分工呈批，并根据需要由市政府领导同志转请其他市政府领导同志核批，重大事项报市长审批。
五十八、市政府发布规范性文件、决定、命令，向市人大或其常委会提出议案以及人事任免事项，由市长签署。
五十九、市政府正式文件（宜府发、宜府文、宜昌政文），经市政府秘书长、分管副市长审核后，由常务副市长或市长签发；市政府函件（宜府函），一般经秘书长审核后由分管副市长签发，如涉及重大事项，由秘书长审核、分管副市长签署意见后，报常务副市长或市长签发。
市政府办公室正式文件（宜府办发），一般由分管副市长或秘书长签发，如涉及重大事项，由秘书长审核、分管副市长签署意见后，报常务副市长或市长签发；市政府办公室函件（宜府办函），一般由分管副秘书长签发，如有需要，报秘书长、副市长或市长签发。
六十、市政府及各部门要进一步精减公文，部门职权范围内的事务，由部门自行发文或联合发文，不得要求市政府批转或市政府办公室转发。要在严格安全保密的前提下，充分利用信息化系统，加快网络化办公进程，提高公文处理时效。

　　第十二章 　纪律和作风

六十一、市政府组成人员要坚决贯彻执行党和国家的路线方针政策以及工作部署，严格遵守纪律，有令必行，有禁必止。
市政府组成人员要做学习的表率，市政府及各部门要建设学习型机关。
六十二、市政府组成人员必须坚决执行市政府的决定，如有不同意见可在市政府内部提出，在没有重新做出决定前，不得有任何与市政府决定相违背的言论和行为；代表市政府发表讲话或文章，个人发表涉及未经市政府研究决定的重大问题及事项的讲话或文章，事先须经市政府同意。
六十三、市政府各部门发布涉及市政府重要工作部署、经济社会发展重要问题、与群众利益密切相关事项的信息，要经过严格审定，重大情况要及时向市政府报告。
六十四、市政府组成人员要严格遵守保密纪律和外事纪律，严禁泄漏国家秘密、工作秘密或者因履行职责掌握的商业秘密等，坚决维护国家的安全、荣誉和利益。
六十五、市政府及各部门要提倡“少开会、开短会，少发文、发短文，少讲话、讲短话”的务实作风。市政府领导同志要深入基层，调查研究，指导工作，解决实际问题。下基层要轻车简从，减少陪同，简化接待；不要当地负责人到边界迎送；不吃请，不收礼。
六十六、市政府领导同志不为部门和地方的会议活动等发贺信、贺电，不题词，因特殊需要发贺信、贺电和题词，一般不公开发表。市政府领导同志出席会议活动、下基层考察调研的新闻报道和外事活动安排，按有关规定办理。
六十七、市政府组成人员要严格执行请销假制度。市长离宜出访、出差和休假，应事先报告市委书记和市人大常委会主任。副市长、秘书长离宜出访、出差和休假，应事先报告市长，由市政府办公室通报市政府其他领导同志。
各部门主要负责人离宜外出，应事先向市政府办公室报告，由市政府办公室向市政府领导同志报告。

　　第十三章 附 则

六十八、市政府直属特设机构、直属机构、办事机构、直属事业单位适用本规则。
六十九、市政府办公室依照本规则制定会议办理、公文处理等具体规定。
七十、本规则自发布之日起施行。2005年4月26日印发的《宜昌市人民政府工作规则》（宜府发〔2005〕17号）同时废止。