政府采购政策功能须要有执行力

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近几个月来,一些专家教授在相关媒体上频频谈论我国政府采购所具有的政策功能。这些文章分别从不同角度，长篇累牍、引经据典地论述了政府采购的“四大政策”功能。而对于这些功能是否具有执行力，大家几乎都避而不谈。笔者愚见，政府采购政策功能必须要有执行力。所谓执行力，是指政策功能所产生的法律上的约束效力，且能够在实践中得以执行的效力。这种“执行力”对于相关人员、相关组织来说是有依可依，有法必依；而对于具体的管理部门来说应该是依法行政，违法必究。那么，专家们阐述的政策功能是否具有可执行力呢？

保护“国货”的政策功能徒有其名。这是专家们津津乐道的现行法律具有保护民族产业的作用。近些年来，国外知名企业几乎都在我国境内设立了具有独立法人资格的中国公司。由此而来，也就排除了法律和政策的限制。例如，深圳神舟电脑公司2005年2月向北京市财政局投诉称，北京科技园拍卖招标公司等单位在首都师范大学教学设备购置项目中，违反了法律所规定的“政府采购应当采购本国货物、工程和服务”内容，指出中标供应商“戴尔”电脑不是本国货物，侵害了本国货物供应商的合法权益。财政局审查后认为，中标供应商是在厦门注册的我国法人，不是“本国货物”的主张没有事实和法律依据，由于目前缺乏对“本国货物”进行准确界定的法律依据，不能认定该采购结果违法。笔者认为，财政局的处理决定是符合法律规定的。类似前述争议案件不胜枚举。依公平竞争和不得歧视的法律原则，没有理由排除中国法人参与政府采购活动。

保护“创新”功能同样是空有虚名。这一功能是前一政策的延伸，即国家通过政府采购活动，扶持自主创新产品，保护民族企业迅速发展。目前，许多国外产品在中国基本上都有代理商，其产品价格和质量都非常具有竞争力，已纷纷进入我国政府采购领域，深受采购人欢迎。而我国自主研发的产品存在价格高，质量缺乏保证，因而大家更喜欢国外同类产品。例如，某市药业公司近年来成功地开发了数项发明和实用新型专利，生产的系列产品被列为国家高新技术产品和星火计划项目，其中的一些产品先后被评为省高新技术产品、国家级重点产品。然而，这家供应商在国内多个省市医院的政府采购活动中却屡屡败北，寻求司法救济时又查找不到有效的法律根据。

“绿色”功能缺乏指引规范。这一功能即保护环境政策。《政府采购法》没有对保护环境方面的货物、工程和服务作出特别规定，没有具体的、可操作的行为规范。具有讽刺意味的一个案例，如：投诉人某市电器设备公司生产的变压器系列产品荣获“中华环境保护基金会绿色产品奖”，在节能、环保、产量、销量等方面，均居同行业首位。2006年2月，投诉人参加某市体育场建设工程的公开招标活动，中标产品不仅没有绿色产品标志，而且价格高昂。为此，投诉人提出质疑时称，他们的产品远销欧美，深受欢迎；而采购人所确定的产品违反了我国环境保护的采购政策，招标公司理应选择价廉物美且在世界上较有影响的产品。对此，被投诉的招标公司认为，本次代理的采购项目是依照我国《招标投标法》的规定进行的，并非依据政府采购法。况且，《政府采购法》也没有关于环境保护方面的操作规程。

“扶持”功能缺乏强制性措施。为了体现公平竞争，适当照顾弱势群体的利益，将政府采购中的一定份额给予中小企业，扶持他们快速发展，几乎在各个国家的政府采购法律制度中都有所体现。《政府采购法》出台的同一天，也颁发了我国的《中小企业促进法》，两部法律同一天实施。但是，实践中如何认定中小企业？应该给予怎么样的扶持？有无确定标准和强制性措施？采购人或采购代理机构不执行法律或“政策”应该承担什么样的法律责任？我们在两部法律中都找不到明确的依据。实践中，势单力薄的中小企业是很难轻易吃到“政府采购”这块蛋糕的，且屡屡在国内政府采购市场中挫败。

总之，笔者认为，法律或者政策作为调节人们行为的一种规范，必须具备明确、完整、和谐的内容。如果只有行为规范，而没有配以相应的法律后果，没有追究法律责任的强制性条款，违法了也能安然无恙。那么，这种行为规范的执行力就值得商榷。在现行法律制度存在着严重冲突的情况下，在五花八门采购机构共同代理政府采购的情形下，笔者认为，实现前述功能有相当的难度。解决问题的有效方法必须修改、完善我国《政府采购法》和《招标投标法》的相关内容。

作者：谷辽海
2006年4月28日于北京

内蒙古自治区赤峰市人民政府


赤峰市人民政府关于印发《赤峰市国有资产管理办法》的通知


<赤政发[2003]063号>


各旗县区人民政府，市直各委办局：
　《赤峰市国有资产管理办法》已经市政府2003年第9次常务会议讨论通过，现印发给你们，请认真贯彻执行。

　　　　　　　赤峰市人民政府
　　　　　　　　　　　　二○○三年七月四日

赤峰市国有资产管理办法
第一章　总　　则

第一条　为了保障国有资产的安全与增值，防止国有资产流失，促进国有资产合理流动和优化配置，维护国有资产所有者和经营者合法权益。根据国家国有资产管理的有关规定，结合我市实际，特制定本办法。
　第二条　本办法所称国有资产是指国家依法取得和认定的，以各种形式对行政事业单位和企业拨款或者投资及其收益形成的资产。
　第三条　国有资产管理的职能机构,代表政府行使所辖国有资产管理职能。国有资产管理机构职责如下：
　（一）贯彻执行国有资产管理的法律、法规和其他有关规定；
　（二）调查研究国有资产管理工作中存在的问题，提出改进方案和措施；
　（三）组织国有资产的清产核资、产权界定、资产评估和产权登记；
　（四）调解处理国有资产产权纠纷，并对产权变动、资产处置和“非转经”资产进行审批；
　（五）核定企业国有资本、监管国有资本变动事宜；负责国有股权管理；
　（六）制定企业税后利润分配制度，监缴国有资产收益；
　（七）政府授权或委托行使的国有资产管理的其它职责。

第二章　行政事业单位国有资产

第四条　行政事业单位应当向国有资产管理部门申请办理国有资产产权登记，每年年末报送国有资产年度变更情况表，国有资产管理部门进行核实。
　第五条　行政事业单位非经营性资产转经营性资产，坚持有偿使用的原则，以实际转作的国有资产总额为基数，按年度收取3%的国有资产占用费。非经营性资产转经营性资产的主要方式：
　（一）用非经营性资产作为初始投资，在工商行政管理部门领取营业执照，兴办具有企业法人资格的经济实体或不具有法人资格的附属营业单位；
　（二）用非经营性资产对外投资、入股、合资、联营；
　（三）用非经营性资产对外出租、出借。
　第六条　国有资产的无偿调出、出售、报废、报损或非经营性资产转经营性资产，应向行政主管部门提出申请，经主管部门审核同意后，报同级国有资产管理部门审批。对于行政事业单位长期闲置不用的国有资产，国有资产管理部门有权调剂、处置。资产处置单位在处置资产时，应根据不同情况提交有关文件及资料：
　（一）单位处置资产的申请报告；
　（二）资产价值的凭证；
　（三）资产报废的技术鉴定；
　（四）评估机构出具的资产评估报告；
　（五）报损资产的名称、数量、规格、单价、损失价值清册，以及鉴定资料。
　第七条　国有资产评估，应委托具有国有资产评估资格的中介机构进行。国有资产管理部门负责对国有资产评估报告进行备案或核准。有下列情形之一的，应当进行资产评估：
　（一）出售国有资产；
　（二）拍卖国有资产；
　（三）非经营性资产转经营性资产；
　（四）法律、法规规定需要评估的其他国有资产。
　第八条　国有资产出售原则上通过拍卖机构向社会公开拍卖。出售的国有资产，申报单位一般不低于评估价值，特殊情况低于底价10%以上的，经地方政府审批后报国有资产管理机构备案。
　第九条　行政事业单位国有资产处置收入，按照收支两条线的原则，上缴财政，用于行政事业单位固定资产购置。
　国有资产在不同财政预算管理级次划拨时，原则上实行有偿划拨，因特殊原因需要无偿划拨的，应当经过地方人民政府批准后报国有资产管理部门备案。
　第十条　国有资产产权发生纠纷，可由国有资产管理部门调解处理，也可向双方约定的仲裁机构申请仲裁，或向人民法院提起诉讼。
　第十一条　按照分类建档，集中管理的原则，国有资产管理部门应建立：
　（一）主要资产配置（房屋建筑物、土地、汽车、专用机器设备）档案；
　（二）资产处置档案；
　（三）产权变更档案；
　（四）房屋产权证、土地使用权证证件统一管理档案；
　（五）建立资产处置收入和非经营性资产转经营性资产财务档案；
　（六）国有资产管理中其他重要资料。

第三章　企业国有资产

第十二条　企业必须按《企业国有资产产权登记管理办法》及《企业国有资产管理产权登记管理办法实施细则》的规定办理国有资产产权登记。
　第十三条　企业合并、分立、转让、中外合资、公司制改建等涉及国有资产变动的，应按规定的权限报经批准。
　第十四条　对存量国有资产，应以变现为主要手段适时调整，使存量国有资产逐步退出竞争领域，所得收益上缴财政部门，专项用于公益设施建设。暂时无法变现的国有资产，具备条件的，通过国有资产授权经营等形式，建立出资人制度，对国有资产依法行使资产受益、重大决策和选择管理者等权力。
　第十五条　国有资产在不同企业法人单位之间的转移，原则上实行有偿转让，因特殊原因需进行无偿划拨的，应当经过地方人民政府批准。
　第十六条　企业以国有资产进行抵押担保的，应符合《中华人民共和国担保法》等规定，充分考虑被担保单位的资信和偿债能力，并按照企业内部管理制度规定的程序、权限审议决定后报国有资产管理机构备案。
　第十七条　企业对外投资必须符合国家产业政策和企业发展战略，做好可行性研究，纳入财务预算管理，并明确投资项目决策者和实施者应承担的责任。企业投入中外合资、合作经营企业的财产，必须在中外合资、合作经营项目批准后30日内，到主管财政机关办理中方财产转移申报手续。涉及国有划拨土地使用权的，企业应当按照国家有关规定办理。企业向境外投资，应当符合国家有关规定，办理境外资产权属关系，承担有限责任。
　第十八条　企业发生下列经营行为，必须委托相关中介机构对相关国有资产进行评估，并以评估值作为确定资产交易价格的基础，特殊情况低于底价10%以上的，经地方政府审批后报国有资产管理机构备案。
　（一）整体或部分改建为有限责任公司或者股份公司；
　（二）非货币资产对外投资；
　（三）合并、分立、清算；
　（四）除上市公司以外的原股东股权比例变动；
　（五）除上市公司以外的整体或者部分产权（股权）转让；
　（六）资产转让、置换、拍卖；
　（七）整体资产或者部分资产租赁给非国有单位；
　（八）确定涉讼资产价值；
　（九）收购非国有资产、与非国有单位置换资产以及接受非国有单位以实物资产偿还债务；
　（十）法律、行政法规规定的其它需要进行评估的事项。
　第十九条　国有资产管理部门负责国有资产收益收缴工作，国有资产收益包括：
　（一）国有企业（含国有独资企业、下同）应上缴国家的利润；
　（二）股份有限公司中国家股或政府持有的股份应分得的股利；
　（三）有限责任公司中国家作为出资者按出资比例应分取的红利；
　（四）各级政府授权的投资部门或机构经国有资产投资形成的收益应上缴的部分；
　（五）企业产权转让收入；
　（六）股份有限公司国家股股权转让（包括配股权转让）收入；
　（七）有限责任公司国家出资转让收入；
　（八）其它非国有企业占有国有资产应上缴的收益；
　（九）企业破产财产依法分配后的剩余部分；
　（十）企业置换职工身份后剩余国有资产的变现收入；
　（十一）其它按规定应上缴的国有资产收益。
　第二十条　企业国有资产进行产权交易，按《内蒙古自治区国有资产产权交易管理办法》执行。

第四章　违章处理

第二十一条　国有资产占有使用单位或从事国有资产管理的工作人员违反本办法，由监察行政部门按有关规定处理。
　第二十二条　企业不按规定办理产权登记的，由国有资产管理部门依据《企业国有资产产权登记管理办法》的规定予以处理。
　第二十三条　企业编制、对外提供虚假的或者隐瞒重要事实的财务会计报告的，或者拒绝主管财政机关对财务会计报告依法监督检查的，国有资产管理部门依据《中华人民共和国会计法》、《企业财务会计报告条例》的规定予以处理。

第五章　附　　则

第二十四条　本办法由市财政局负责解释。
　　第二十五条　本办法自发布之日起施行。