杭州市水上交通综合行政执法体制改革实践综述

东南形胜，三吴都会，钱塘自古繁华……追溯杭州水上交通，可谓历史悠远，“以船为车，以楫为马，往若飘风，去则难从”、“商贩千艘”，“富舟楫之利”之说，表明了杭州水上运输自古以来十分繁忙。从唐朝开始，杭州水运突破区域性限制而纳入全国水运网络，成为中国东南沿海地区的航运中心。五代及两宋时，杭州设有船舶机构，海外运输很盛，与50多个国家和地区有贸易往来。其间杭州客旅往来频繁，交通以水路为主……即使在现今公路、铁路、航空迅猛发展，运输格局和重心发生嬗变的当代，水运这一富有传统色彩的运输方式仍然在我市的经济社会发展和人民生活中发挥着举足轻重、无法替代的作用，并蕴涵巨大的潜能。目前，我市境内拥有各等级航道总通航里程2200公里、码头220座，注册船舶6000多艘。2000年、2001年、2002年、2003年、2004年港口完成货物吞吐量分别为2147万吨（比上年增长17.9%）、2187万吨、2337万吨、4594万吨、6780万吨，为我市的社会经济繁荣抹上了一笔属于自己的亮色。
众所周知，1996年之前我市水上交通管理体制和行政执法体制与全国其他地区基本相同，主要模式是地区分割、部门分管、多头执法，即市下辖5个县（市）和萧山、余杭两个区均设有归属地政府管辖的港务和航运管理部门，每个区、县（市）水上交通工作的五大职能分别建立了五支行政执法队伍，分别承担着海事、船检、港政、运政、航政的行政执法任务。在具体的行政执法实践中，一艘船在我市境内航道里航行经常遭遇不同区、县（市）或者不同部门的行政执法检查和重复处罚。这样的体制运作，造成了多头执法和执法扰民，广大船民反响很大，行政效率极其低下，行政执法机关形象有时也受到了一定程度的损害。同时，由于每一支执法队伍因编制的限制，执法力量单薄，行政管理不到位、行政执法力度不强的问题严重影响了质量和效率的提高。随着我市市场经济的迅速发展，水上交通运输需求与原有的行政管理和行政执法体制越来越不“匹配”，与严格依法行政的要求也越来越不相适应。如何解决这一问题，市政府以及市港航管理局近些年来以提高行政效率、降低行政成本为目标，对水上交通管理体制上进行了一系列的重大改革，在开展水上交通综合执法进行了有益的尝试和探索，收到了显著的成效。
关键词之一：改革管理体制
1996年，市在行政机关体制改革时，将港务管理机构与航运管理机构合并，成立了“杭州市港航管理处”，并对所辖区、县（市）实行港航人事、资金及业务的垂直管理体制。管理体制的改革，首先是改变了旧体制下区、县（市）政府对港航管理机构的人事和资金上的管理权限，有效地避免港航行政管理目标和依法行政执法受制于地方保护主义的影响，打破了地区分割，加强了区、县（市）行政管理与行政执法之间的配合与协同，实现了集中统一管理和政令的畅通。其次是有效地强化管理与执法队伍的建设。在交通管理机构作为自收自支事业单位实行属地管理的体制下，交通管理机构往往成为地方政府进行人员分流的重要去向，队伍不断膨胀、专业骨干缺少、管理能力不强、执法水平不高，行政成本的不断增加反而没有带来行政效率的提高。实行垂直管理特别是人事权的统一管理，在队伍建设一系列制度和规定的保证下，采取全系统内适时组织干部异地交流、培训考核等措施，对建设一支稳定程度高、专业能力强的管理与执法队伍起到了积极地推动作用。
关键词之二：开展综合执法
2002年10月，“杭州市港航管理处”升格并更名为“杭州市港航管理局”，实行“两块牌子”（杭州市港航管理局、浙江省杭州市地方海事局）、“一套班子”的管理机构，行使海事、船检、港政、运政、航政五项管理职能。为了适应管理体制改革的需要，从根本上解决水上交通行政执法存在的多头执法、交叉执法、重复执法、重复处罚、执法扰民等问题，杭州市港航管理局在实行垂直管理体制和“五合一”管理职能的优势基础上，积极开展水上交通综合行政执法体制改革的探索。
为了实现水上交通综合行政执法，杭州市港航管理局积极开展深入细致的调查研究，认真总结历年来水上交通行政执法的实践，依据国务院《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发[2002]17号）和国务院办公厅《关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作意见的通知》（国办发[2002]56号）文件精神，以整合执法队伍、优化管理资源、提高行政执法效率、确保政令畅通为目的，按照“上下联动（稽查大队整合全局各稽查中队的执法力量，共同做好整个航区的动态监管和综合行政执法工作）、条块结合（‘条’即综合执法队伍,‘块’即局下属各辖区港航管理处水上交通检查站,综合执法队伍与各辖区管理处各司其责,相互配合,形成合力,共同营造安全、畅通、有序的水路运输环境）、委托监管（稽查大队受市港航管理局的委托，进行行政执法和现场监管）、综合执法（稽查大队代表市港航管理局行使海事、港政、运政、航政行政执法权，实施综合执法）”的“十六字”方针，组建了全国第一支水上交通综合行政执法队伍。水上交通综合行政执法经过一年多的运行，统一、规范、高效的行政执法体制表现出了应有的优势：一是消除了多头执法、交叉执法、重复执法、重复处罚、执法扰民的现象；二是提高了行政执法效率，执法力度得到了强化，水上交通运输秩序得到了明显改善；三是降低了行政成本，行政管理和执法人员得到了最大限度地精减，避免了过去分散多头执法那种“小而全”的装备配备和重复的人员出勤造成的浪费。
关键词之三：规范行政执法
为了确保水上交通行政综合行政执法规范实施，杭州市港航管理局注重做好以下几方面工作：一是切实做好依法界定行政执法职责工作。根据行政执法体制调整后的具体情况，对开展综合行政执法所依据的法律、法规和规章进行认真的梳理，对各执法岗位执行的法律、法规和规章，分类排序、列明目录，做到分类清晰、编排科学。按照综合行政执法各岗位的配置将其执行的法律、法规和规章所规定的职权，分解到具体执法机构和执法岗位。按照职权法定的原则，逐项列出行政执法各层级现有各项执法职权相对应的法律依据。为确保区、县（市）行政执法协同与配合，科学合理地分解了职权，防止了平行执法机构和执法岗位的职权交叉重复，增进相互之间的协调配合。根据有权必有责的要求，在分解法定职权的基础上确定执法责任，做到行政执法机构和执法人员的执法责任和违反义务应当承担的法律后果具体明确，确保行政执法机构和行政执法人员严格依法行政。二是从制度和手段上严格规范行政执法程序。按照依法行政的基本原则和行政处罚法、行政许可法等法律法规的要求制定并施行了一系列的规章制度，特别是对水上交通的平时执法检查、实施行政处罚和行政许可程序性要求作出了较为完备的规范。在做好制度建设的同时，应用计算机程序软件系统对行政处罚的简易程序和一般程序案件处理进行规范，并实施联网监控。目前，又在研究开发行政许可网上运作操作系统，对行政许可的实施程序进行规范。三是严格行政执法责任制评议考核工作。开展水上交通综合行政执法后，对原来水上交通行政执法责任制和评议考核制进行了调整和机制重构，采取自评、互查互评、日常检查与年度评议考核相结合的方法，着重考核行政执法机构和行政执法人员行使法定职权和履行法定义务情况，包括行政执法是否符合执法权限、适用执法依据是否规范、行政执法程序是否合法，行政执法决定的内容是否合法、适当，行政执法决定的复议、诉讼结果，案卷质量情况等。对于行政执法违法或者不当的，行政执法行为在行政复议和行政诉讼中被确认违法、变更、撤销的，按照有关规定严格追究行政执法机构和行政执法人员的责任。
我市水上交通管理率先在全国实行垂直管理和综合行政执法，这一成功的体制创新完全符合《全面推进依法行政实施纲要》提出的改革行政管理和行政执法体制的要求和精简、统一、高效的原则，受到了国务院交通部的关注和肯定，也为我市深入研究文化、农业、环境保护等其他领域里的行政执法体制改革、开展综合行政执法提供了有益经验。

（杭州市人民政府法制办公室 卞军民）


贵州省贵阳市人民政府


贵阳市财政投资评审管理暂行办法

（2006年1月10日贵阳市人民政府常务会议审议通过　2006年1月25日贵阳市人民政府令第18号公布　自2006年3月1日起施行）


贵阳市财政投资评审管理暂行办法

第一章 总 则

第一条 为提高财政资金的使用效益，规范财政投资评审行为，根据有关法律法规，结合本市实际，制定本办法。

第二条 本市财政投资评审工作适用本办法。

本办法所称财政投资评审是指根据有关法律法规，对财政性投融资项目（以下简称项目）的预算、结算和竣工财务决算等进行评估与审查的行为。

第三条 市财政部门是财政投资评审的主管部门，其所属的贵阳市财政投资评审机构（以下简称评审机构）具体负责组织实施财政投资评审工作。

市审计、监察、发展和改革等行政主管部门按照职责协同财政部门共同搞好财政投资评审工作。

第四条 财政投资评审应当严格执行国家有关法律、法规，坚持客观、公正、公开、科学、合理、廉洁的原则，保证评审报告的真实性、合法性，切实保护国家利益和维护建设单位、施工企业等的合法权益。

第五条 市财政部门应当根据财政预算、基本建设支出计划的编制和执行要求，确定每年评审工作的重点和任务。

第六条 财政投资评审应当建立“先评审、后下预算”、“先评审、后招标”、“先评审、后拨款”、“先评审、后批复决算”的财政投资建设资金及项目的监督管理机制。

第七条 财政投资评审的范围：

（一）财政预算内各项建设资金安排的建设项目；

（二）政府性基金安排的项目；

（三）纳入财政预算外专户管理的预算外资金安排的项目；

（四）政府性融资安排的项目；

（五）其他财政性资金安排的项目支出。

第八条 财政投资评审的主要内容：

（一）项目预算、竣工决（结）算的编制和执行情况及与工程造价相关的其他情况；

（二）项目资金的使用、管理情况；

（三）项目单位执行基本建设财务会计制度的情况；

（四）材料、设备定价合理性及执行政府采购规定的情况；

（五）法律、法规、规章规定的其他内容。

第九条 财政投资评审采取以下几种方式：

（一）对项目预、决（结）算进行全过程评审；

（二）对项目预、决（结）算进行单项评审。
第二章 职责划分

第十条 市财政部门在财政投资评审工作中履行下列职责：

（一）制定财政投资评审规章制度，指导财政投资评审业务工作；

（二）确定财政投资评审项目；

（三）对财政投资评审提出具体要求；

（四）审核批复评审报告，并会同有关部门对确认的评审结果进行处理；

（五）安排项目资金的专项检查，对检查结果进行处理；

（六）加强对评审工作的管理和监督，根据需要对评审结果进行抽查复核。

第十一条 评审机构在评审工作中的主要职责：

（一）按规定负责财政性投融资项目的预、竣工决（结）算的评审工作，评价审查项目的完成情况，并依法出具评审报告；

（二）依法提供财政投资评审方面的技术咨询。

第十二条 项目单位在接受财政投资评审中应当遵守下列规定：

（一）提供评审所需相关资料，并对其真实性、完整性负责；

（二）对评审中涉及需要核实的问题，应当积极配合，不得拒绝、隐匿或提供虚假资料；

（三）对评审机构出具的评审初步结论，自收到之日起10个工作日内提出书面意见，并由项目单位和项目单位负责人盖章签字；逾期未提出书面意见的视为同意评审初步结论；

（四）对财政部门出具的评审意见（结论），项目单位应当认真执行，对自身存在的问题应当及时整改。
第三章 评审实施

第十三条 财政性资金投资项目在开工前，应向财政部门报审项目预算，经审定的项目预算，是财政部门确定项目支出预算、拨付财政资金的依据，是项目单位进行政府采购、招标的最高控制数，项目单位不得擅自突破和更改；若有特殊情况需调整的，必须报原审批部门批准。

第十四条 凡列入财政投资评审计划的财政性投资项目，项目预算未经评审的，市财政部门不予安排项目预算支出和办理拨款手续；已竣工项目决（结）算未经评审的，不得办理财务决算批复及资产交付手续。

第十五条 评审机构应当遵守下列规定：

（一）组织专业人员依法开展评审工作，对评审结论的真实性、准确性负责；

（二）执行国家规定的投资评审操作规程，独立完成评审任务；

（三）按规定提交含项目概况、评审依据、评审范围、评审程序、评审内容、评审结论和其他需要说明的问题及对策和建议等内容的评审报告；

（四）建立严格的项目评审档案管理制度，完整、准确、真实地反映和记录项目的情况，做好评审工作有关资料的收集、存档和保管工作；

（五）建立完善的内部控制制度，接受审计、监察等部门的监督。

第十六条 评审机构开展财政投资评审工作按下列程序进行：

（一）根据评审任务的要求制定评审计划，安排项目评审人员；

（二）对被审单位提供的资料进行初审；

（三）评审人员进入项目现场踏勘、调查、核实项目的基本情况；

（四）对项目内容按有关标准、定额、规定逐项进行评审，确定合理的工程造价；

（五）审查项目单位的财务、资金状况；

（六）对评审中发现的问题，向项目单位、施工单位等进行核实、查证；必要时开展对外调查，对项目相关情况的真实性作进一步核实；

（七）组织项目单位对项目结算初审结果进行会审；

（八）向项目单位出具评审初步结论；

（九）根据评审初步结论及项目单位反馈意见，依法出具评审报告；

（十）按规定程序和时限报送评审报告。

第十七条 评审机构收到被评审单位报送的完整齐全的项目资料后，应当在下列时限内完成初步评审工作：

（一）项目预算：10—20个工作日；

（二）项目结算或决算：20—60个工作日；

（三）其他评审事项：10个工作日。

特大型项目或特殊项目确需延长评审时限的，须经市财政部门批准，并告知被审单位延长的理由。但延长时间不得超过30个工作日。

第十八条 市财政部门应当自收到评审报告后5个工作日内出具评审结论。

财政投资评审结论是财政部门确定项目单位部门预算及支出预算、安排项目投资计划、拨付项目资金管理和监督、批复竣工决算的依据。

项目单位凭财政部门的评审结论，依法申请办理竣工财务决算批复、拨款及资产交付等有关手续。

财政部门对审减（增）的资金，按照有关规定予以核减（增）。

第十九条 财政投资评审的费用由财政承担，评审机构不得向项目单位收取任何费用。



第四章 罚 则

第二十条 对财政投资评审中发现的项目单位存在违反财政法规的行为，由市财政部门依据国务院《财政违法行为处罚处分条例》予以处理。

第二十一条 项目单位拒不配合或阻挠财政投资评审工作，拒绝、隐匿或提供虚假资料的，市财政部门将予以通报批评，并根据情况暂缓下达财政支出预算或暂停拨付财政资金；同时建议有关部门依法给予行政处分。

第二十二条 财政投资评审工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，按照相关的法律法规，依法追究法律责任。

第二十三条 评审机构因过失或故意提供不实或内容虚假的评审报告的，应依法承担相应的法律责任。

第五章 附 则

第二十四条 各区、县（市）财政投资评审工作可参照本办法执行。

第二十五条 本办法自2006年3月1日起施行。

关于《贵阳市财政投资评审管理暂行办法》的起草说明

一、制定的必要性

财政投资评审工作是财政的重要职能。这项工作在计划经济时期由建设银行代行，建设银行审查建设项目的预、决、结算，即“三算审查”，为提高建设项目预算的准确性，严格审查和办理工程结算和决算，准确核定工程造价发挥了重要作用。1994年金融体制改革以后，财政部收回了原建设银行代行的部分基本建设财政财务管理职能，1998年政府机构改革转变职能后，财政部进一步收回了建设银行代行的工程审价职能，成立了投资评审中心，财政投资评审正式成为各级财政部门工作的重要组成部分。我市财政投资评审中心于1999年8月经贵阳市编办批准正式成立，六年来，我市财政投资评审工作紧紧围绕财政中心工作，以基本建设项目投资评审为工作重点，不断规范评审工作程序，严格执行工作规程，在加强财政投资项目的监督管理和保证财政资金规范性、安全性、有效性等方面做出了贡献，在财政改革和投资体制改革中发挥了积极作用。通过投资评审，市财政节约了大量资金，有效地加强了财政资金的监管，提高了财政资金的使用效益。

财政投资评审工作是随着政府职能转变和投资体制改革而产生的一项新的工作，是一项崭新的事业，评审事业要健康稳定地发展，必须实现法制化、制度化、规范化，因此，制订出台《贵阳市财政投资评审管理暂行办法》（以下简称《办法》）是十分必要的。

二、制定的依据和过程

（一）制定的依据

本办法的制定依据是：《中华人民共和国立法法》、《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国预算法实施条例》、国务院《关于投资体制改革的决定》，参照财政部《基本建设财务管理规定》和《财政投资评审管理暂行规定》、财政部、建设部《关于建设工程价款结算暂行办法》。

（二）制定的过程

2004年11月市财政局着手《贵阳市财政投资评审管理暂行办法》和《贵阳市财政性投资建设项目工程预算评审管理办法》的起草工作。2004年12月底召开了有市发改委、市监察局、市财政局、市审计局、市建设局、市城管局、市林业绿化局、市水利局、市交通局、市建设投资控股公司、市通源建设公司等部门和单位负责人参加的座谈会，形成两个《办法》送审稿。2005年市政府将两部《办法》列入立法计划，市财政局在充分调研的基础上，考虑到这两部规章有一定的重复，在征求市法制办意见后将两部规章合二为一，2005年11月将修订后的《办法》再次书面征求了上述部门和单位的意见并请相关部门进行论证，在充分吸纳相关部门和单位意见，借鉴外省市成功经验的基础上，经市法制办审查、修改形成本《办法》（草案）送审，并经2006年1月10日人民政府常务会议通过。

三、需要说明的几个问题

（一）关于项目预算、竣工结算和竣工财务决算评审的内容

根据预算法规定，财政部门应当加强对预算支出的管理，严格执行预算和财政制度，不得擅自扩大支出范围、提高开支标准；严格按照预算规定的支出用途使用资金，所以本《办法》中明确了财政投资评审内容包括“项目预算、竣工决（结）算的编制和执行情况”，财政部门评审项目竣工结算和竣工财务决算的主要目的是核实项目成本，并将评审结果作为财政部门安排项目尾款、批复竣工财务决算的依据，这是财政的法定职责，与审计职能完全不同。

（二）关于项目评审时限及送审资料的要求

1．财政投资评审中心完成预、结（决）评审的时限是参照财政部、建设部《建设工程价款结算暂行办法》（财建〔2004〕369号）并结合本市实际情况制订的。但是财政投资评审的完成时限必须建立在送审项目资料的完整和规范上，特别是工程结算资料。对报审工程预、结（决）算资料的要求，按照市财政局《关于规范财政投资建设项目概、预、结（决）算送审资料的通知》的规定报送。

2．具体的评审时限按照项目的投资额分段考虑。

3．本《办法》中的评审时限不包括等待补充完善资料、与建设单位等三方会审以及出现重大问题需要协调解决等因素造成的评审时间延长。

（三）关于评审费用的安排和支付

为了避免评审机构向被评审单位收费，造成不公正，增加被审单位的负担，本《办法》中明确评审费用由财政承担，不列入项目成本中，评审机构不得向项目单位收取任何费用。这里所指的评审费用仅是评审补助费，由财政局每年安排预算，并按照评审机构实际完成的工作量安排和拨付评审补助费。