司法独立的制度要素与保障

青海省高级人民法院副院长 米 健


无论是从思维逻辑和实际操作来看，还是从历史、现实和所有法治国家的经验来看，建设一个法治国家的前提条件当然是首先要有一个健全的法律制度。这不仅意味着要有健全的立法，而且还要有法律实现的制度保障，即要有公正的司法和相应的司法制度。这也是为什么随着建设法治国家目标的提出，司法公正就越来越成为一个讨论热烈的社会主题。随着社会范围内讨论的日益深入，越来越多的人认识到，司法公正未能在现阶段中国得到真正实现，其原因并不仅仅在于现今司法人员整体素质的欠缺，而且还有更深层的社会原因。一言以蔽之，就是在现阶段中国还没有真正的司法独立。在任何法治国家或追求法治的国家中，没有司法独立就不可能最终实现司法公正。因此，探讨司法独立的可能性及其在现实社会条件下的实现途径，应是现今法律者们必须认真思考的课题。特别是中国加入世贸组织后，司法机构显然首当其冲地面对着严峻急迫的挑战。而我国是否能够成功地把握加入世贸组织后的机遇，战胜挑战并使之转化为有利的条件，最关键、最直接的任务和指标就是：我国司法机构今后是否能够以公正高效的司法审判工作证明我国政府对世界贸易组织承诺的义务，证明我国维护发展市场经济及保障市场经济秩序的法制条件与环境。因此，我国司法机构能否在涉外和涉世案件中实现公正与效率，乃是直接实现和体现我国加入世界贸易组织目的的基本问题。
一、司法的前提条件

司法是法律实现的根本途径。进一步说，它凭借国家和社会的力量将立法所确立的规则转化为不可违背的社会秩序。概括地讲，立法是要创立规则，并设定一种秩序；而司法则是实现规则，并确立和保障一种秩序。所以，为了达到法律制度所设定的目的，为了建设和实现法制国家，法律实现——司法就是必然和无条件的。因此，我们说法律实现或司法的前提条件就是法律实现或司法的必然性和无条件性。

应该指出，一个以立法体现的实体正义和立法设定的程序正义一旦确立，那么，完成实体正义和程序正义的有机结合，并且实现两者之间的一致性，最终实现法律秩序正义的社会职责就必然要由法官来担当。于是，在此又必然提出一个新的问题，即法官如何才能顺利完成他所担当的社会职责和使命呢？显然，法官首先必须获得无条件实现其社会职责的社会地位、权威和尊严，而这些只能由体现社会和人民意志的法律赋予，而且不应受任何团体、党派和行政机关的制约。换言之，法官只对法律负责，对法律所体现的社会和人民意志负责，完全独立于其他国家管理机关和任何政治团体。只有如此，才可能谈得上司法权威，才可能去追求司法公正和法治国家。对于法官而言，法律就是目的本身；而且只有在仅仅服从法律的法院中，才能真正实现司法独立。

二、司法独立的基本要素与保障

实现司法独立有两个最基本的要素，其实同时也是其保障，即：司法系统独立（外部独立）和法官独立（内部独立）。

（一）司法系统独立

司法制度是整体法律制度的一个必然组成部分，是实现法律正义的一个必然环节。所以，我们必须给予司法制度的载体——司法系统以充分的社会信赖和权威，使之真正能够独立地实现法律追求的正义目的。如果不能保障司法系统的独立存在，司法独立也就不可能，其结果，很难获得真正意义上的司法公正。虽然从国家机构设置上看，我国的司法系统是相对独立的，但实践中，由于历史和现实社会条件以及观念的制约，我国的司法系统并不能够真正独立。考察近些年来在司法方面发生和存在的种种问题，包括司法腐败、司法效率不高乃至司法不公正现象频繁发生，其最主要的原因就是司法体制上的问题。具体说，在现实工作中的许多方面，行政系统与司法系统的关联密切，而且这种关联并非是对等的，后者实际是处在前者制约之下的。从实际情况来讲，现今的司法系统还是党政系统的一个延伸部分。正是在此意义上，我们甚至可以说，现今的所谓司法腐败，只不过是行政管理腐败在司法系统的延续，是行政管理腐败的一个组成部分。因此，只要还存在着行政管理的腐败，司法腐败就是一种必然。因此，现今我们建设法治国家的当务之急就是要努力实现司法体制的改革，逐步实现司法系统的真正独立。

司法系统独立的首要保障或前提条件在于司法系统与行政系统的分立。当然，我们在此所谈的司法与行政分立，不是对西方资本主义国家三权分立国家理论的简单照搬，而是依法治国，建设法治国家的必然要求；是法治国家建设的历史经验给予我们的启示。司法行政分立不仅仅是指形式上的分立，更重要的是实质上的分立。鉴于我国社会政治的现实条件，司法系统独立应该具备以下的实质内容：

第一，机构设置和级层管理上的完全独立。实现司法系统自身的统一机构设置和管理，即自下而上的建制和自上而下的管理。更进一步说，法院系统的建制和管理应完全不受同级行政机关或地方政府的干预或制约；下级法院的建制和管理完全取决于上级法院的决定，而不是取决于地方政府，如人员编制、机构设置等等。现今正在考虑建设的地方海事法院或国际贸易法院以及隶属于司法系统的法官学院都应该以此为出发点设计实施。

第二，组织人事上的完全独立。实际上，这是直接关系法官队伍素质、司法人员作风和形象、法官司法工作水平乃至实现“公正与效率”这个世纪主题的关键。可以说，现今司法队伍中存在的许多问题都是由于司法队伍来源或构成不严格、不规范、不自主造成的。例如，许多地方政府时至今日仍然经常向同级地方法院派遣非法律专业的人担任院长、副院长和一般司法工作人员，这个问题在基层尤其严重。虽然已经实行的国家司法考试制度会对此有所限制，但如果不从根本制度上想办法，这个问题就不会得到真正解决。我国的法官法早已经颁行实施，而且有些规定还很现代化。但是，培植一个现代化的法官队伍，还需要一些国家管理层面上的相应制度。其中最关键的是：法院司法及管理工作人员的进出，必须要由法院本身依照法官法独立决定，不应受政府或其他团体的强制干预和影响。今后，我国法院的人事决定权应该逐渐过渡给完全独立的各级司法委员会。至于委员会人员组成，虽然不排除来自行政权力机关或由其指定，但主席和大多数成员必须是职业法官。

第三，经费财政上的独立。法院人事和财政不独立，受制于地方财政和组织人事部门，是长期困扰法院系统的两大问题。它迫使法院不得不考虑甚至屈从于司法系统外的各种意见和压力，从而使法院服从于法律大打折扣。在财政经费方面，由于我国幅员广大，各地经济发展水平很不平衡，以至于各地法院的财政来源也差距甚大。其结果，虽然最高人民法院对于法院建设发展和司法工作有因应时代和社会发展的统一要求，但实际上，地方各级人民法院根本无法获得统一同步的发展建设。事实上，各地各级法院长久以来不得不为自身的生存发展而八仙过海、各显其能。其结果，必然又使作为国家司法机关本应独立的法院进一步依附于政府和其他团体。这实际上造成了国家法治过程中的一个恶性循环。从今年开始，诉讼费作为法院经费来源之一的制度被废除，今后法院诉讼费和财政来源将彻底实行“收支两条线”。在法治国家的意义上，这种举措当然是一种进步。如果它能够在司法独立的大前提下操作和实现，那么无疑会对今后法院系统的财政独立起到极大推动作用；但是，如果失去上述前提，这个措施倒反而会使司法独立及各地司法系统的财政状况更加恶化。所以，我们必须借实行“收支两条线”之机，争取司法系统的财政独立。这的确是关系到司法“公正与效率”的一个大问题。

（二）法官独立

在司法系统获得基本的独立之后，法官的独立就成为司法独立的实质性保障。

其实，没有司法系统的独立，就不可能有法官的独立；而没有法官的独立，司法系统的独立就是空谈。两者相互依赖，彼此补充。法官的独立实际上构成司法系统独立的实质和核心。所以，如果说司法系统独立是司法公正的必要条件，那么，司法系统的独立又必然以法官独立为前提条件，这是司法公正，从而也是法治国家的逻辑。因此，在我们追求法治国家建设的过程中，当然不能不重视法官独立。根据我国现行法官法，法官享有充分的权利，以至于我们完全可以认为，现今中国的法官在法律上已经具有了相当独立的地位。例如，法官法第八条所列举的法官权利类型，其内容甚至比西方国家的有关规定更为广泛。但是事实上，由于我国的吏治传统源远流长，法治国家建设刚刚起步，相应的法治国家观念既未普遍也未成熟，法院系统的独立性还多受限制，故法官独立远远未能被人们认识和接受概念，况且传统惯性和社会现实条件还无时不在限制着这一观念迅速成为社会实践活动的一个重要组成部分。可是，无论如何，如果我们要建设一个法治国家，那么就不可回避地要面对这一挑战。

根据我国法官法规定，并从历史经验和现实条件来看，我们可以继续尝试从以下几个方面争取实现法官独立：

第一，法官选任的独立。法官的选任由专门的司法委员会进行。这个司法委员会应以法官为主，同时也可以包括党委和政府委派的官员，甚至律师界知名人士。但它的设置和实际操作原则应该是能够保证作为法官的委员会成员发挥绝对的主导作用。

第二，法官的终身任命。具有必要的法律专业知识和学历、经过考核获得司法人员从业资格并具备足够司法实践经验的人，一旦经过司法委员会任命为法官，除非其触犯法律或严重违背法官职业操守，即应享有终身的法官资格。在这方面，应该考虑使某些高级的资深法官享有和教授一样的从业权利，即可以适当地延长任职的年龄限制，而不是受同行政官员一样的限制。法律应该明确规定各级法官得以从事司法工作的最高年限或退休年龄。

第三，法官不可任意移调，不可撤职、免职。法官不可以轻易地被调离其既定职位，更不可以轻易地被调换职位。如法官通常情况下不应该转换为检察官，同样，通常情况下检察官也不可以转换为法官。应该指出的是：从司法活动的基本准则上讲，每个法官都必须以其司法活动独立地对法律负责。换句话说，一个法官的失职或违法行为，并不构成其他法官，包括其所在司法机构上级法官的失职或辞职的依据。当然，这个原则的实现必须以司法的完全独立，包括司法的内部独立和外部独立为前提。

第四，法官的稳定的、有法律予以保障的薪俸。法官的薪水由法律加以确认，任何情况下，法官的薪水都应该予以保障。否则，法官可以诉诸法律程序请求其应该获得的薪水。此外，任何级别的法官退休之后，其薪金待遇应原则上不变。

第五，法官依法审判不受任何行政、社会团体和个人的干涉。这是宪法规定的基本原则（宪法第一百二十六条），我国法官法第八条也作出了相应的规定。其实，这一宪定原则的实质或核心思想就是审判的独立。可以说，司法独立的核心内容或基点是法官的独立，而法官独立的直接效果就是审判独立，后者则是实现司法公正的根本前提。没有法官的独立，审判独立就无从谈起，而如果审判独立不能独立，司法独立就失去了其根本内容和基本价值。正因如此，《法官职业道德基本准则》才明确要求法官强化审判独立的意识，即能够积极主动地创造条件，争取条件来实现审判独立。




海南省三亚市人民政府


三亚市人民政府 关于印发《三亚市商品房屋维修基金管理暂行办法》的通知
三府〔2005〕3号


各镇人民政府，各区管委会，市政府各办局、各直属单位:

《三亚市商品房屋维修基金管理暂行办法》已经市政府常务会议讨论通过，现予以印发，请认真遵照执行。


二○○五年一月十八日



三亚市商品房屋维修基金管理暂行办法



第一章 总 则



第一条 为了加强本市商品房维修基金的管理,保障商品住宅及其相关公共设施的正常维修、更新，根据国务院《物业管理条例》和《海南省住宅区物业管理条例》等法律法规的规定，结合我市实际，制定本暂行办法。

第二条 本市行政区域内商品房维修基金（以下简称维修基金）的设立、使用和管理，适用本办法。

第三条 维修基金属房屋业主共同所有。

维修基金应当专项用于物业保修期满后房屋共同部位、共用设备和物业管理区域公共设施的维修、更新和改造，不得挪作他用。

第四条 三亚市国土资源局是本市商品房物业管理的行政主管部门，对物业管理维修基金进行指导、协调和监督。



第二章 维修基金的设立和收取



第五条 新建商品房应当设立维修基金，首期维修基金由购房人交纳。

已出售商品房尚未设立维修基金的，业主大会可以决定设立，并在业主公约中约定。

第六条 业主委员会成立前，维修基金由市国土资源局委托三亚市房地产业协会或其他具备条件的单位（以下称受托单位）代为监管，任何单位和个人不得使用。

受托单位应当与本市商业银行（以下称专户银行）签订委托协议，开立一个维修基金专户。

维修基金专户的开立，应当以一个物业管理区域为单位，按每幢住宅立帐，并分列每套住宅单元的分户帐；一幢住宅有两个或者两个以上门号的，按门号立帐，并分列每套住宅单元的分户帐。

第七条 购房人在购买新建商品房时，应当按照下列标准交纳首期维修基金，存入维修基金专户：

（一）配备电梯的房屋，按照购房款3%的比例交纳；

（二）不配备电梯的房屋，按照购房款2%的比例交纳。

业主委员会成立时尚未出售的商品房，由房地产开发企业在办理新建商品住宅房地产权登记手续后，按前款规定的标准代为交纳首期维修基金，存入维修基金专户。

维修基金不计入房屋销售成本。

第八条 已出售的商品房维修基金的收取可按本办法第七条规定的收费标准执行，也可以按月分摊收取。

第九条 新建商品房的房地产开发企业和购房人在办理新建商品住宅房地产权登记手续时，应当向房地产登记机构提交专户银行收款凭证。

第十条 受托单位应当定期核查首期维修基金的交存情况，并向市物业行政主管部门汇报，且将交存情况每年公布一次，接受业主监督。

第十一条 业主委员会成立后，业主大会决定是否自行管理或委托其物业管理企业来管理维修基金账户，并由该业主委员会或物业管理企业和受托单位与在本市一家银行（以下称开户银行）签订委托协议，开立一个物业管理小区的维修基金帐户。

维修基金帐户的开立，依照本办法第六条第三款的规定办理。

第十二条 业主委员会或物业管理企业开立维修基金帐户时，应当提交下列文件和资料：

（一）开户申请书；

（二）业主委员会成立的批准文件；

（三）业主分户清册；

（四）业主委员会或物业管理企业法定代表人私章和财务专用章的印鉴；

（五）物业管理服务合同；

（六）业主大会通过的《维修基金管理办法》和《业主公约》。

业主委员会委托物业管理企业管理的，还应当提交书面委托书。

前款第（三）项规定的业主分户清册由市物业行政主管部门核对后向业主委员会提供。业主分户清册的格式由受托单位制定。

第十三条 业主委员会或物业管理企业开立维修基金帐户后，受托单位应在30日内将维修基金专户中已收取该物业管理小区首期维修基金划转至业主委员会或物业管理企业的维修基金帐户。



第三章 维修基金的管理和使用



第十四条 业主委员会成立前，如确需使用维修基金的，由物业管理企业提出使用计划，经与维修、更新项目有共用关系且应分担维修费用的全体业主2/3以上同意后，由受托单位核拨。

第十五条 物业管理服务合同应当约定物业的日常维修、更新的范围、标准和实施程序等事项；合同未约定或者约定不明确的，按照下列规定实施：

（一）商品房共用部位、共用设备及物业管理区域公共设施的维修、更新，应当按照业主大会通过的《维修基金管理办法》和《业主公约》有关约定实施，或事先征得60%以上业主签名同意；

（二）发生危及房屋使用安全或者公共安全的紧急情况，物业管理企业应当立即组织物业维修、更新，并及时通知业主委员会。

房屋需要大修或者专项维修、更新的，物业管理企业应当在物业管理服务年度计划中列明，提交业主委员会审核；业主委员会审核同意的，应当书面委托物业管理企业通过招标或者其他方式确定施工单位。施工单位编制的费用预算和决算，应当由业主委员会或者其委托的物业管理企业审核。商品房大修和专项维修、更新完成后，物业管理企业应当向业主委员会提交物业维修、更新情况的书面报告，并报受托单位备案。

第十六条 商品房共用部位、共用设备和物业管理区域公共设施的维修、更新属于房地产开发企业保修责任范围的，应当由房地产开发企业或者其委托的物业管理企业负责实施。

房屋共同部位、共用设备和物业管理区域公共设施属于人为损坏的，其维修、更新和改造的费用应当由责任人承担。

第十七条 物业维修、更新完成后，物业管理企业应当将加盖企业公章的费用清单、发票原件提交业主委员会，经业主委员会主任、副主任共同签章后报受托单位审核后，有关的费用方可在维修基金中列支。

物业维修、更新费用按照下列规定在维修基金中列支：

（一）商品房共用部位、共用设备的维修、更新费用，由该幢楼的业主按照拥有房屋建筑面积的比例共同承担；其中，一幢房屋有两个或者两个以上门号的，每个门号内共用部位、共用设备的维修、更新费用，由该门号内的业主按照拥有房屋建筑面积的比例共同承担。

（二）物业管理区域公共设施的维修、更新费用，由全体业主按照拥有房屋建筑面积的比例共同承担；其中，属于两个或者两个以上物业管理区域的公共设施维修、更新费用，由各物业管理区域的全体业主按照拥有房屋建筑面积的比例共同承担。

业主委员会活动经费在维修基金中列支的，由全体业主按照拥有住宅建筑面积的比例共同承担。具体数额和使用计划由业主大会审议决定。

第十八条 房屋需要大修或者专项维修、更新的，施工承包合同中可以约定预付款，但预付款最高不得超过工程款总额的30%。物业管理企业支取预付款时，应当提交经业主委员会主任、副主任审核签章的支付凭证和施工承包合同；代为支取实际发生的费用时，应当提交经业主委员会主任、副主任审核签章的支付凭证和有关费用清单，由受托单位审核后，方可到银行支取。

第十九条 物业的日常维修、更新费用由物业管理企业按季度进行按户分摊；物业管理服务合同另有约定的，从其约定。住宅大修和专项维修、更新费用，应当单项即时按户分摊。

物业管理企业应当向开户银行提交按户分摊费用清单，由开户银行计入业主分户帐和业主分户帐外的单独帐目。

第二十条 业主委员会或物业管理企业应当每月与开户银行核对维修基金帐目，并将下列情况每半年向全体业主公布一次：

（一）维修基金交纳、使用和结存的金额；

（二）发生物业维修、更新的项目和费用以及按户分摊情况；

（三）业主委员会活动经费在维修基金中列支的项目和费用以及按户分摊情况；

（四）维修基金使用和管理的其他有关情况。

前款第（二）项规定的情况，应当按每幢住宅公布；一幢住宅有两个或者两个以门号的，应当按门号公布。

业主对公布的维修基金帐目情况有异议的，可以要求业主委员会和物业管理企业提供有关的费用清单、发票原件和按户分摊费用清单进行核对。

开户银行应当每月向业主委员会或物业管理企业发送维修基金帐户对帐单，每年向全体业主发送维修基金分户对帐单。业主委员会或物业管理企业和业主可以向开户银行查询其帐户或者分帐户的情况。

第二十一条 一幢或者一个门号房屋的维修基金余额不足首期维修基金的30%时，业主委员会应当向该幢或者该门号住宅的业主再次筹集维修基金。具体筹集工作由业主委员会实施。

再次筹集维修基金的标准由业主委员会拟订，提交业主大会讨论通过，但再次筹集后的维修基金余额不得少于首期维修基金。

第二十二条 因买卖、赠与等发生房屋转让的，住宅受让人应当持本人身份件、房地产权证和业主委员会的证明，向开户银行办理分户帐更名手续。

房屋转让时，原业主交纳的维修基金剩余款项，由房屋受让人向原业主支付；房屋转让合同或者转让当事人另有约定的，从其约定。

房地产开发企业出售商品房时，其按本办法第七条第二款规定交纳的维修基金剩余款额，按前款规定执行。

第二十三条 有下列情形之一的，业主委员会或物业管理企业应当向开户银行办理维修基金帐户的有关变更手续：

（一） 物业管理区域发生调整的；

（二） 业主委员会主任、副主任发生更换的；

（三） 物业管理企业发生更换的。

第二十四条 因拆迁、自然灾害或者其他原因致使房屋灭失的，业主可以持本人身份证件、注销房地产权证的证明和业主委员会的证明，向开户银行提取其维修基金分户帐中的剩余款额，并办理分户帐注销手续。

因拆迁、自然灾害或者其他原因致使一个物业管理区域内的房屋全部灭失的，业主委员会应当凭市房地产管理部门的有关证明，向开户银行办理维修基金帐户注销手续。



第四章 监督检查



第二十五条 业主委员会或物业管理企业应履行下列义务：

（一）接受业主的监督；

（二）定期向业主大会报告基金使用情况，并进行公示；

（三）接受有关主管部门的监督管理；

（四）不得擅自改变基金的用途；

（五）不得在代管维修基金过程中侵犯业主的合法权益；

（六）法律、法规规定的其他义务。

第二十六条 受托单位应当建立投诉受理制度，接受业主委员会、业主和物业管理企业对违反本办法行为的投诉。

受托单位受理投诉后，应当进行调查、核实，并自受理之日起30日内答复投诉人。

投诉人对受托单位的投诉答复有异议的，可以向市国土资源局申请复核；市国土资源局应当自受理之日起30日内，将复核意见告知投诉人。

第二十七条 违反本办法规定，房地产开发企业、物业管理企业或业主委员会挪用维修基金的，由市国土资源局依照《物业管理条例》、《海南省住宅区物业管理条例》的有关规定予以处理。

因物业管理企业的过错致使维修基金被挪用的，物业管理企业应当依法承担连带责任。

第二十八条 业主或使用人、业主委员会、房地产开发企业、物业管理企业之间因维修基金的缴存、管理和使用发生纠纷的，当事人可以通过协商、协调解决，协商、协调不成的，可以依法向仲裁机构申请仲裁，或者向人民法院提起民事诉讼。



第五章 附则



第二十九条 本办法由三亚市人民政府负责解释。

第三十条 本办法自发布之日起施行。本办法施行前已出售商品房屋的维修基金的设立、使用和管理，参照本办法的有关规定执行。