农业部


农业部关于进一步加强农业和农村节能减排工作的意见

　　为深入贯彻科学发展观，落实《“十二五”节能减排综合性工作方案》，治理农业面源污染，加强农村环境整治，推进农业和农村节能减排，促进农业农村经济又好又快发展。现就农业和农村节能减排工作提出以下意见。

　　一、进一步明确农业和农村节能减排指导思想和目标任务

　　（一）指导思想。“十二五”期间，农业和农村节能减排工作要按照建设资源节约型、环境友好型社会的总体要求，在保证粮食安全和主要农产品有效供给的同时，把农业和农村节能减排作为转变农业生产与农民生活方式的重要抓手，大力发展生态农业、循环农业，以提高农业资源利用率为关键环节，以节肥、节药、节水、节能和农村废弃物资源化利用技术推广为工作重点，通过减量化、再利用、资源化等方式，降低能源消耗，减少污染排放，提升农业可持续发展能力，实现农业和农村经济又好又快发展。

　　（二）目标任务。力争到2015年，农业源化学需氧量排放总量比2010年降低8%，氨氮排放总量比2010年降低10%；测土配方施肥覆盖率达到60%，化肥利用率提高3个百分点；大力推进病虫害专业化统防统治，力争主要粮食作物病虫害统防统治率达到30%；推进病虫害绿色防控，淘汰一批高毒、高残留农药；推广节能减排型种植制度，减少高耗能低效率的种植环节；50%以上的规模化畜禽养殖场配套建设废弃物处理利用设施；农村沼气用户达到5500万户，年用沼气216亿立方米，形成年开发3400万吨标准煤的能力；淘汰一批高能耗高污染的老旧农机和渔船，对乡镇企业进行节能改造，农村生产用能效率得到提高。

　　二、深入开展农村生产生活节能

　　（三）推进农业机械和渔船节能。加强节能农业机械和农产品加工设备的推广应用，强化农业机械设备的能耗检测，设计研发节能型渔船，发展玻璃钢渔船，加快落后农业机械和渔船及其装备的更新换代，研究淘汰高耗能、高排放农机、渔船的经济补偿方式。推广节能型船用柴油机和余热利用、燃用重油、柴油机喷油泵校准等节能产品和技术。推广应用复式联合作业农业机械，减少作业环节和次数，推进农机标准化、规模化作业，降低农业机械单位能耗。

　　（四）推进种植制度高产节能。加强农作物高产种植措施的集成配套，减少高能耗、低效率的种植环节，建立节能型高产种植制度。加强种植模式标准化的研究，建立并推广区域性农作物种植标准模式，促进农艺与农机的配套节能。优化农作物布局，调整种植制度，推进农作物生产区域优势布局和标准化种植，促进农作的增产和节能。

　　（五）推进乡镇企业节能。加强乡镇企业能源消耗管理和节能设备更新改造，配合有关部门和当地政府，依法关闭高耗、低质，污染严重、不具备安全生产条件的乡镇企业，进一步更新淘汰土焦、小立窑水泥、粘土实心砖、小冲天炉等落后的技术、工艺和设备。引导和督促乡镇企业严格遵守资源利用标准和能源消耗标准，推广立窑水泥节能节电技术，炼焦清洁型回收余热发电、炉门密封技术，新型铸造熔炼技术，空心砖、新型节能型转窑、窑炉密封制砖技术等。在中西部地区重点推广太阳能果蔬干燥技术。

　　（六）推进农村生活节能。加快省柴灶、节能炕升级换代，推广高效低排省柴节煤炉具（炕）。加强对农村节能炉灶检测，推行民用省柴节煤炉灶、炕和生物质炉技术标准。组织标准化生产，实现省柴节能炉灶商品化生产。在农村地区推广应用太阳能、风能、微水电等可再生能源和产品，鼓励农民使用太阳热水器、太阳灶，因地制宜发展光伏发电。在适宜地区，积极发展利用风能。在微水电资源丰富的山区，大力发展微水电。推广应用保温、省地、隔热新型建筑材料，引导农民建设节能型住房。

　　三、积极防治农业面源污染

　　（七）推广节肥节药节水技术。调整优化农业产业结构，大力发展生态农业、循环农业和精准农业，适度发展有机农业。推广测土配方施肥、减排种植制度和节水农业技术，实施保护性耕作，鼓励农民增施有机肥、种植绿肥，科学施用化肥，提高肥料利用率。科学合理使用高效、低毒、低残留农药和先进施药机械，建立多元化、社会化病虫害防治专业服务组织，实行统防统治，大力推广物理防治、生物防治技术，提高综合防治水平。大力发展滴灌、喷灌等节水灌溉技术，推广水肥一体化技术，提高水肥利用率。

　　（八）推广畜禽生态养殖技术。加快畜牧业生产方式转变，推行农牧结合和生态养殖模式。推广集约、高效、生态畜禽养殖技术，发展草食畜牧业，大力推进秸秆养畜。加快品种改良，提高饲料和能源利用效率。积极推进畜禽适度规模养殖，加强畜禽养殖排泄物治理，在粪污相对集中的规模化养殖场或养殖小区，补贴养殖企业（户）建设粪污处理利用设施，推广雨污分流、干湿分离和设施化处理技术，减少化学需氧量和氮、磷排放。

　　（九）推广水产健康养殖技术。加强养殖水域滩涂规划和养殖证核发工作，根据环境容量，合理调整养殖布局，科学确定养殖密度，优化养殖生产结构。加快推进养殖池塘标准化改造，改进进排水系统，配备水质净化设备，改善养殖环境和生产条件。加强标准化水产示范场（区）建设，积极发展生态健康养殖。推广应用节水、节能、减排型水产养殖技术和模式，大力发展工厂化循环水养殖，推广高效安全配合饲料，减少养殖污染排放。

　　四、大力推进农村废弃物资源化利用

　　（十）大力开展农村沼气建设。充分发挥农村沼气处理利用人畜粪便、生产清洁能源和优质肥料方面的作用，在适宜地区加大户用沼气建设力度，推广“四位一体”和“猪－沼－果”等能源生态模式；在集约化养殖场和养殖小区以及秸秆资源丰富的地区，建设大中型沼气集中供气工程，实现畜禽养殖废弃物资源化利用和环境治理的双重目标。采取沼气提纯罐装、专用燃料、发电上网等方式，实现沼气高值利用。

　　（十一）大力开展农村清洁工程建设。针对农村生活垃圾、污水、农作物秸秆和人畜粪便造成的污染问题，扩大农村清洁工程建设规模和范围。以村为基本单元，集成配套推广节水、节肥、节能等实用技术，建设农田氮磷生态拦截工程，因地制宜建设秸秆、粪便、生活垃圾、污水等有机废弃物处理利用设施，鼓励农民积造农家肥，建立物业化服务体系，推进人畜粪便、生活垃圾、污水的资源化利用。

　　（十二）大力开展秸秆综合利用。大力推广秸秆粉碎还田、快速腐熟还田、过腹还田、覆盖免耕等技术，推进秸秆肥料化利用，因地制宜建设一批秸秆沼气集中供气工程、秸秆固化成型和秸秆生物炭生产技术示范点，为农村居民提供生物质商品燃料，推进农作物秸秆能源化利用。发展秸秆青贮、氨化，推进秸秆饲料化利用。发展以秸秆为原料的食用菌产业，推进秸秆基料化利用。

　　（十三）大力开展废旧地膜回收利用。采取政府引导，企业带动、市场运作的方式，推广应用厚度不低于0.008mm的地膜，严格限制使用超薄地膜。加快废旧地膜捡拾技术装备的推广应用，对农民回收利用废旧地膜进行补贴，鼓励和引导农民回收利用地膜，扶持建设一批废旧地膜回收加工网点，建立健全废旧地膜回收加工网络，逐步建立地膜使用、回收、再利用等环节相互衔接的废旧地膜回收利用机制。同时，争取财政支持，积极会同有关部门建立农药废弃包装物回收、处理机制。

　　五、强化农业和农村节能减排工作的保障措施

　　（十四）提高认识，加强领导。各级农业行政主管部门要认真贯彻落实全国节能减排电视电话会议精神，从全局和战略的高度充分认识农业和农村节能减排工作的重要性、紧迫性，把农业和农村节能减排作为转变农业发展方式的重要抓手，加强组织领导，狠抓工作落实。要建立目标责任制，把农业和农村节能减排目标分解到各层级、各单位，确保各项任务落到实处。

　　（十五）制定完善相关政策法规。加快研究制定农业和农村节能减排的相关政策，建立农业生态补偿机制，进一步完善农业和农村节能减排政策法规体系，修订和完善农业各产业节能规范，制定和完善农业节能减排标准体系。研究制定农业和农村节能减排的统计指标体系、监测体系、考核体系，建立完善农业和农村节能减排监管考核机制。

　　（十六）加大资金投入力度。继续安排农村沼气、测土配方施肥、土壤有机质提升、养殖场标准化改造、保护性耕作等项目资金，不断增加资金总量，扩大实施范围。争取发改、财政等部门的支持，加大对农业面源污染防治、农村生产生活节能、农村清洁工程、老旧及高耗能农机报废更新等方面资金投入力度，把农业清洁生产列入农业生态环境保护专项资金支持范围，逐步形成农业和农村节能减排稳定的资金来源。

　　（十七）强化科技支撑。整合优势科技力量，强化农业节能减排高新技术的研究开发与转化，努力攻克节能减排的关键性技术，打破农业和农村节能减排的技术瓶颈。重点在农业面源污染防治、农业清洁生产、农村废弃物资源化利用等方面取得突破，尽快形成一整套适合国情的发展模式和技术体系。

　　（十八）广泛开展宣传培训。利用广播、电视、报纸、网络等媒体，加大宣传力度，在农村大力倡导节约资源、保护环境的良好风尚，提高农民节约资源、保护环境的自觉性和主动性，为实现农业和农村节能减排的目标创造良好的社会环境。把节能减排技术列入“阳光工程”培训的重要内容，加强对农民的节能减排技术培训。


　　物权法第十九条规定：“不动产登记簿记载的权利人不同意更正的，利害关系人可以申请异议登记。登记机构予以异议登记的，申请人在异议登记之日起十五日内不起诉，异议登记失效。异议登记不当，造成权利人损害的，权利人可以向申请人请求损害赔偿。”该条规定的起诉，到底是提起民事诉讼还是行政诉讼，物权法并未明确，导致在司法实践中的分歧。

传统观念认为，在民事案件审理中的对象只能是平等民事主体争议，对于行政单位作出的行政行为，不能进行审查，行政单位出具的相关文书只能作为审理民事案件的依据，所以，物权法第十九条规定的起诉应为提起行政诉讼。

但另有观点认为，物权法要求的异议登记后十五日内起诉，是指民事确权诉讼，而不是指提起行政诉讼。原因在于：（１）行政诉讼并不解决不动产权利的归属。（２）不动产权利的最终裁定者是人民法院，不动产权利的归属要依照民事法律来解决，原告要取得不动产权利，必然要依据物权法等民事法律，通过民事诉讼方能取得。（３）不动产纠纷的实质是平等民事主体之间的权属纠纷，而不是与行政单位的行政争议。对于行政机构存在的不当登记问题，行政机构已经做出了初步处理即异议登记，行政程序的障碍已经消除。该确权之诉不是行政诉讼而是民事诉讼，异议确权之诉针对的是侵权行为人而不是行政机关。异议登记后的起诉，应以不动产登记簿记载的权利人为被告，而不应该以登记机关为被告。

笔者认为，最高人民法院《民事案件案由规定》(法发〔2011〕41号)第三部分专章规定物权纠纷，其中不动产登记纠纷案由有：异议登记不当损害赔偿纠纷、虚假登记损害赔偿纠纷。这一新的规定也正是为了贯彻执行物权法内容的配套法律。因而异议登记后人民法院作为民事案件受理进行审理不存在法理上或者现实法律上的障碍。但毕竟登记行为是事实行为，登记仅仅是公权力机关对权属来源清楚的物权予以确认的行为，而权属来源才是确定登记簿权利人的依据，因此，利害关系人申请异议登记后应当提起何种之诉，应当视登记依据的权属来源而定。

1．当事人对不动产物权变动的基础法律系存在争议，如果是移转登记应直接提起民事诉讼 从实践来看，在不动产异议登记中，大部分的当事人实际上是对不动产物权的归属有异议，产生争议的根源在于对物权变动的民事法律关系有异议。从司法实践来看，大致包括：（１）进行不动产物权变动的原因行为（主要是合同行为）无效或应被撤销，致使登记的权利归属与真实权利人不一致而产生的纠纷。（２）无权处分人处分（实践中常表现为出卖或设定抵押）他人不动产并办理了登记，真实权利人（包括共有人）和善意取得第三人同时主张权利而产生的纠纷。

上述案件中，登记对于决定物权归属的作用是有局限的，登记行为并不构成对民事诉讼的障碍。当事人应直接提起民事诉讼，通过解决物权变动基础法律关系来确认物权的归属。以依法买卖地上房屋为例，当事人签订买卖合同后，向登记部门申请登记，如买卖地上房屋的行为有瑕疵，当事人出现纠纷，利害关系人应当向法院提起民事诉讼，而依据该民事诉讼判决即可主张变更。但如果是初始登记，以土地初始登记为例，对新增土地的登记，对权属来源的审核从始至终都为公权力机关，因此利害关系人起诉也应当提起行政诉讼。

2．当事人对不动产登记合法性存在疑义的，应提起行政诉讼 这类案件主要包括民事析产、确权等行为中，当事人以不动产权证作为证据证明权利，其他当事人对权利证书有异议提请法院撤销的情形，及因登记申请人提供虚假材料进行欺诈导致登记权利人与实际不符而使真实权利人或利害关系人受到损失。对权利证书的异议既包括对不动产权属有异议，也包括对权利证书记载内容，如房屋面积、结构等有异议。

此类纠纷中，不动产登记证明的权利并不是当事人争议的焦点，但如果不推翻或肯定该不动产登记的效力，与其相关的析产等纠纷就无法顺利进行。当事人认为登记机构未尽审查义务，违反登记程序致使不动产登记记载的权利人与真实权利人不一致的，应提起行政诉讼，对不动产登记的合法性进行审查。但在一些案件中，当事人以质疑登记合法性为由起诉，可实际上是希望通过改变登记结果来重新确认不动产归属，主要涉及当事人之间的民事法律关系。对此，基于对诉权的尊重，法院应受理该行政诉讼，对登记行为的合法性进行审查并做出判断只是这种诉讼的结果，并不能最终解决当事人间的不动产权属争议。涉及物权变动原因行为的民事纠纷，应告知当事人另行提起民事诉讼。

3．当事人对不动产物权变动的基础法律关系存在争议，同时对不动产登记行为合法性也存在疑义的，应分别提起民事诉讼和行政诉讼 在不动产登记案件中，民事诉讼主要对不动产物权变动的基础法律关系进行审查，而行政诉讼主要对不动产登记的合法性问题进行审查，两种诉讼的审理对象不同，可同时进行。但在一些案件中，由于案情较为复杂，可能出现一个审判需以另一审判结果为审理依据的情形，这时就需要中止一个诉讼程序。

（作者单位：河南省淅川县人民法院）