检察建议书与检察意见书之比较
——兼谈规范两种法律文书的制发程序及质量要求

阚乃忠


检察建议书与检察意见书，是检察机关履职中经常使用的两种非诉讼法律文书。规范两种文书的制发程序，提高两种文书的制作质量，最大限度地发挥两种文书的作用，是检察机关保证执法规范化和体现法律效果、政治效果、社会效果有机统一的重要方面。目前，在检察工作实践中，对检察建议和检察意见的性质和作用的认识还不够清晰，在适用对象及范围的把握上也不够准确，存在两种文书混用误用问题。检察建议书与检察意见书的混用误用，既不严肃又不规范，同时也影响和制约检察文书法律效能的发挥，应引起我们的高度重视。为此，笔者就对两种文书的现性质作用、制发依据、适用范围、内容格式作以比较，并就规范两种法律文书的制发程序及质量要求谈点粗浅的看法。
一、检察建议与检察意见两种法律文书的区别
1、两种法律文书的性质作用不同。检察建议书是针对社会治安和综合管理问题，向有关单位提出建议所制作和使用的检察工作文书。就其性质来说，它是检察机关参加社会治安综合治理的手段和形式之一，是检察机关在行使各项检察职能的过程中，与人民群众密切配合，预防和减少犯罪，维护社会治安的重要形式；而检察意见书则是检察机关在办案中认为应对被不起诉人给予行政处罚、行政处分或者没收其违法所得，而向有关主管部门提出检察意见所制作和使用的检察法律文书，它是检察机关使被不起诉人受到行政制裁，吸取教训的重要方式。
2、两种法律文书的制作依据不同。建议书和检察意见书的制作和使用，有着各自的法律依据和内部规定。建议书制作和使用的主要法律依据是《中华人民共和国人民检察院组织法》第四条和修改后的刑事诉讼法第二条等原则性规定和精神，以及上海市人民检察院《检察实务手册》各业务条线关于制作和使用的内部规定。意见书制作和使用的主要法律依据是修改后的刑事诉讼法第一百四十二条第三款的规定，人民检察院实施《中华人民共和国刑事诉讼规则》（试行）第二百九十一条第二款的规定。
3、两种法律文书的适用范围不同。根据有关规定，建议书主要适用于规定等的九个方面：意见书主要适用于对被不起诉人须由主管部门给予行政处罚、行政处分或者没收其违法所得的，以及民事检察工作中对有错误但尚不需要提请抗诉的案件等两个方面
4、两种法律文书的格式和内容不同。建议书的格式和内容是按照最高人民检察院制定的《人民检察院刑事诉讼法律文书格式》第107样式的规定来制作的；意见书的格式和内容则是按照《人民检察院刑事诉讼法律文书格式》第84样式的规定来制作的。
二、规范检察建议与检察意见制发程序及质量要求的思考
1、两种法律文书提出形式及制作内容。检察建议的提出一般有口头和书面两种形式，检察意见的提出一般是书面形式。鉴于检察建议、检察意见提出的目的和功效，我认为对检察建议、检察意见的提出，必须明确规定统一规范的使用书面形式，以期引起接受方的足够重视。高检院虽然对检察建议书和检察意见书的制作格式有了统一的规定，但对两种文书具体的内容没有细化。因此，应将检察建议书和检察意见书具备的内容要素作为格式要求明确下来。比如制作检察建议书，应将通过办理什么案件查证了被建议单位存在管理上的什么问题，经研究对此作出哪几项既有针对性又有操作性的具体检察建议，提请受建议单位及时反馈落实检察建议信息等内容作为文书内容的要素，作出明确统一的规定。
2、完善两种法律文书的审批和备案制度。检察建议书或检察意见书，必须先由办案人员结合案件情况和实际需要，依照格式要求和内容要素规范制作，由部门负责人或主诉、主办检察官审核后，报分管检察长审批签发。必要时可经检察委员会讨论决定。主诉、主办检察官不应拥有检察建议书或检察意见书的审批签发权。检察建议书或检察意见书除送达受建议或受意见的有关单位外，应同时将副本抄报上级检察机关备案。必要时还可以抄送受建议或受意见单位的上级主管机关，以便上级督促落实整改。同时要建立和执行登记制度，以保证检察建议或检察意见的质量及严肃性。
3、加强两种法律文书的督促落实。检察建议书或检察意见书发出后，承办人应当及时了解和掌握检察建议或检察意见的采纳落实情况。对检察建议或检察意见置之不理且超过一定时间不落实或拒不接受检察建议或检察意见的，应向其上级主管部门或主管机关反映。如果接受单位对检察建议或检察意见中的事实、建议、意见提出异议时，发出检察建议或检察意见的检察机关，应对有关问题重新核实。如果检察长发现本院或上级检察机关发现下级检察机关提出的检察建议或检察意见不当时，应责令撤消，并及时通知有关单位。



一、绪论
中国保险业经历了近60年的发展已经进入了高速增长的时期，但由于保险行业的经济、科学、人文等社会环境基础薄弱，高速发展的同时也存在着很多的问题。当前，在金融危机的冲击下中国保险业持续发展的困境愈发突显，金融危机导致的保险产业资本深层次的问题，也导致了保险企业的市场行为上违规问题的加重：对资金的迫切需求使得各个保险企业在市场争夺上竞争加剧，销售时急于求成而罔顾法律法规和监管规定，而理赔时则千方百计拒绝客户要求，同时采用种种手段逃避监管。这类市场违规现象的长期、大量的存在，造成了中国保险业面临的严重的信任危机，社会大众对保险的认同缺失在很大程序上制约着保险业的进一步发展。

（一）选题意义
中国自1980年恢复办理保险业务以来，随着国内经济的持续发展和人民生活水平的稳步提高，保险业呈现飞速发展态势：1980年起，中国保险业务以年均34%的速度增长，2001年全年保险费总额达2112.28亿元；整个保险费收入占GDP的比重2.2%，较1985年增长5.2倍，人均年保险费收入为168.98元，较1985年增长约53.5倍。截至目前，我国中外保险企业包括保险集团8家、再保险公司8家、保险资产管理公司9家、人身保险险公司63家、财产保险公司46家，专业中介代理机构2243家，专业中介经纪公司394家、外资保险公司代表处154家。
2007年至今，经历了金融风暴，面对严峻的国际国内环境，中国保险业市场运行仍然达到了总体平稳。截至2009年上半年，中国保险实现总保费收入5986. 1亿元，同比增长6. 6%。赔款和给付1608.1亿元，同比增长4. 2%。保险企业总资产达3. 7万亿元，较2009年初增长10. 9%。其中，财产保险业务实现保费收入1511. 8亿元，同比增长16.4%，其中，车险业务实现保费收入1111. 1亿元，同比增长18. 3%。人身险业务实现保费收入4474. 3亿元，同比增长3. 6%，投资型业务过快增长的情况得到控制。保险公司资金运用余额3. 4万亿元，较年初增长10. 4%。其中，债券投资占比50.2%；银行存款占比31%；股票和股权投资占比9.8%；证券投资基金占比6.8%；其他投资占比2.2%。保险企业的经营效益正逐步提高。2009年1-6月，保险公司预计利润总额261亿元，同比增长98%。承保盈利的产险公司有11家，比去年同期增加了3家，盈利险种增加了3个。再保险公司预计利润总额同比增加68.3亿元。保险资金运用收益1099.7亿元，好于2008年同期。
在2009上半年，保险企业业务结构调整取得积极成效。从财产险看，各产险公司基本停售了非寿险投资型产品，家财险、工程险、农业险等业务得到较快发展，同比分别增长12.9%,23.6%和59.8%。从人身险看，标准保费同比增长17.9%，高于规模保费增速14.3个百分点；新单期交保费同比增长29. 2%，占新单保费比重较2008年同期提高6. 5个百分点；个人代理业务同比增长14. 5%，占比较2008年同期提高4. 3个百分点。
总体地说，近几年中国保险业总保费收入一直处于高速增长中。中国保险业的增长速度远远高于中国国内GDP的增长速度。但另一方面我们也要看到：高速的发展也必然相应地带来一些问题的突显，例如:保险行业人才相对匮乏，企业管理不到位，保险产品品种数量不能满足市场需要，保险费率较高，保险条款过于复杂不易理解、公平性欠缺，保险市场诚信缺失现象普遍、自律监管不到位、市场混乱，保险知识普及宣传力度不足、以及由此引发的消费误区多等。可以说，保险市场在发展的同时，也受到自身问题的严重制约。因此，保险市场违规问题的解决是无论保险企业本身还是监管部门都要积极思考和应对的一个课题。
（二）研究对象与研究范围
本文的具体研究对象是中国保险市场上的各类违规现象以及在这些现象基础上抽象概括出来的主要矛盾，这些现象下文将有详细的介绍。
1、保险企业违法违规
2009年上半年，保监会系统收到违法违规类信访件2473件，占有效信访总量的46.48%，同比增长44.20%。客观上反映了保险市场的违法违规类行为增多。保险机构对于保险企业市场行为的监管，大体上是从保险费收入、理赔款支出、运营费用、准备金等多方面进行的。综合长期以来保险监督管理机构的检查结果，保险企业违法违规问题集中表现为：
第一、违反保费收入监管规定，通过虚挂应收保费、坐扣保费、净保费入账、撕单埋单、阴阳单证、系统外出单、虚假批单退费等方式截留保费收入，不按权责发生制确认保费收入等。
第二、违反监管规定虚假列支运营费用，通过非正常的虚假办公用品费、修理费、通讯费、交通费、会议费、租赁费等费用支出的名义套取公司资金。此外还存在公司直接业务以中介发票报销套取手续费等问题。套取资金的目的是支付手续费或返还，以及逃税或进行不正当福利分配。
第三、赔付支出不真实，通过缮制虚假赔案或虚增赔案金额套取资金，或者将与赔案无关的费用纳进赔案列支，或者在赔案中计提理赔查勘费，以虚假费用票据报销套取资金。甚至存在与其他单位合谋骗取赔款等违法违规行为。
第四、不按规定提取准备金。有些保险企业通过年末多提或少提准备金来调节利润，导致财务报表不能真实反映公司的经营情况，以达到隐瞒公司真实经营情况，逃避监管的目的。
第五、其他违规行为。包括有违规承保、违规聘用委托无资格对象、挪用侵占保险资金、违规虚假招聘营销员、涉嫌其他刑事犯罪等。另外值得关注的新情况新问题不断出现，例如某些财产保险公司不按规定承保拖拉机交强险，有些营销员在办理承保业务过程中侵吞保费携款失踪；某些公司虚报数字，以不正当手段隐瞒事实，逃避监管检查。
2、保险合同纠纷
2009年上半年，保监会系统收到合同纠纷类投诉件2013件，占有效信访总量的37.83，同比增长 32.52。 从法院系统受理保险案件的统计来看，保险类案件近年来也一直呈逐年增加的趋势；报纸、电视等新闻媒体上对于保险纠纷的报道也屡见不鲜。这些社会现象无不反映着保险企业与“消费者”——投保人、被保险人、受益人之间的矛盾。这种矛盾越来越突出，成为保险市场秩序问题中最为突出也最难解决的症结。
具体总结保险合同纠纷，大致有以下两方面：
第一、销售人员欺诈、误导问题严重。
由于保险行业销售人员的收入与业务量息息相关，但很少有保险企业将业务质量做为标准与销售人员收入挂钩，故保险销售阶段销售人员为争取业务，不惜做出隐瞒告知事项、合同外承诺等欺诈行为。在寿险销售领域，片面夸大产品收益、故意与储蓄相混淆等销售误导行为也是屡禁不止。
第二、理赔纠纷仍是保险合同纠纷的主要内容
从中国保监会受理的投诉内容来看，保险理赔纠纷是投诉的焦点，2009年上半年，保险理赔纠纷占全部保险合同纠纷的72.93%。其中车辆保险理赔不及时，故意拖赔、惜赔引发的纠纷最为突出，占全部保险合同纠纷的47.39%，占全部理赔纠纷的64.99%，占财产保险类理赔纠纷的88.09%。除此之外，合同纠纷类投诉还相对集中于健康险和意外险的承保、理赔，分红型保险的承保、退保以及万能险的承保等方面，其中银保业务投诉中投资型产品占较大比例，集中反映为投保人因投资型产品未尽告知义务而要求全额退保。2009年上半年，出现了大规模集中非正常退保现象，投连险集中退保风险引起中国保险全行业上下的高度关注。
3、保险机构间恶性竞争愈演愈烈
保险行业的恶性竞争首先体现在价格竞争上，统计数据表明，当前财产保险市场价格竞争已经突破了边际成本这一底限，导致边际收益小于边际成本，形成恶性竞争，致使保险企业大面积亏损。例如，从汽车保险业务来看，该业务一直以来都是各家保险公司的主要业务，占据整个财产险行业保费总规模的60%以上。根据保监会的统计数据，2003和2004年两年汽车保险就出现全行业亏损的状况。尽管经过几年的调整，至今仍有部分中小型保险企业的车险亏损形势未见好转。企业财产险的盈利状况也不乐观，自2002年以来，行业的企业财产险也一直在亏损的边缘徘徊。持续的价格恶性竞争已经造成了严重的行业问题。
由于市场主体增多，市场竞争日趋激烈，部分保险企业通过违规手段抢占业务，不正当竞争愈演愈烈。不正当竞争的另一种主要形式是将高额手续费返还给被保险人，或支付中介机构高额手续揽取业务，甚至采取商业贿赂的形式争取业务。由于这种不正当竞争行为需要资金支持，也从客观上加重了保险企业采取各种违法违规手段套取资金的动机。事实证明，大多数基层保险公司都会选择违规支付或变相支付高额的代理费用及佣金，然后通过做假退费、假赔案、业务不进账和挂假应收保费等手段解决费用来源问题。在这里，我们发现“劣币驱逐良币”的规律在发挥着作用，合规守法的代理人、职业经理、保险公司和中介公司被不守规矩的同行通过不正当竞争给挤跑了、或挤得变“坏”了。
（三）研究方法和创新点
保险市场的研究具有较强的实践性，本文在研究方法上运用比较分析、社会调查、文献研究、个案研究等方法。
保险市场的违规问题仅仅是现象，各种各样的问题现象反映的是在保险市场中活动的主体（包括监管者、经营者、消费者等）之间的的矛盾。这些矛盾是保险市场秩序系统的主要矛盾这些矛盾也是监管机构为达到维护保险市场有序运行的目标而必须解决的问题。监管机构应根据这些矛盾形成的原因制定相应的政策。因此，本文也将运用“抓主要矛盾”的哲学方法，从主要矛盾的角度分析保险市场违规问题，并探求问题的解决方法。这也是本文创新点所在。


二、中外保险市场监管政策比较分析
（一）美国保险市场监管分析
1、美国保险监管制度简介
美国政府在保险监管上实行联邦政府和州政府双重监管：联邦保险局主要负责联邦农作物保险、联邦洪水保险、联邦犯罪保险等特定事项；州保险局在各州管辖范围内行使保险监管权，以保护投保人利益和保险公司偿付能力为主要的监管内容。近些年来，美国联邦政府为了适应保险监管的需要，逐渐加强了对保险行业的监管，建立了以州保险监督机构和全美保险监督官协会为主的保险监管体系。美国保险业执行监管职能的部门是全美保险监督官协会，这是一个非盈利性的组织，由美国50个州，4个美国属地以及哥伦比亚特区的保险监管官员所组成。
美国的保险监管主要包括市场行为监管和偿付能力监管。市场行为监管的目的是保证产品、价格和交易情况合理公正；而偿付能力监管是为了确保保险公司有财力兑现自己的保险承诺。美国是主要通过资本充足性监管来间接的控制保险公司的最低偿付能力。统一审计制度、财务报告制度和制订财务标准是协会执行监管的前提。
2、美国保险市场监管特点
美国是目前最发达的市场经济国家，其政府对保险业的管控很少体现在对于保险业务和主体竞争本身的方面，更多的是运用货币、财政等政策在宏观角度上进行调控。美国政府在保险行业发展中其主要作用体现在维护保险市场的正常、有效的竞争性上，可以说政府更注重维护保险竞争的外部环境。其主要的管理手段是通过制定完备的保险业法律体系来规范保险市场中经营主体的行为，以及通过制定相应的政策来引导并改变保险行业的企业和消费者的个体选择行为。
（二）日本保险市场监管分析
1、日本保险监管制度简介
日本的保险监管是全程性的监管，从保险机构的开业到展业行为均属于监管范围。日本保险部对保险主体入市施行认可制，监管机构对即将开业的保险公司的经营能力和资信情况等进行综合评价，同时征求地方行政机关意见，决定是准许其营业；对已经开业的保险公司进行持续性监管，即对保险公司经营状况和赔付能力的监督，保险部向相关保险公司发出要求其递交业绩表的通告，通过对业绩表的审查来判定保险公司的经营状况，当保险公司的资产恶化、保险业务运作不当时，保险部可以通过发布监督命令的形式勒令其进行整改，直到取消其营业的许可证。日本保险部非市重视对保险险公司市场行为的公正性监督，检察官可以通过出示检查命令书，进驻保险公司，并对其进行检查
2、日本保险市场监管特点
相较欧美国家，日本政府干预保险市场的特点比较突出，即政府保险市场培育的注重。战后初期，日本政府就在符合市场经济规律的干预活动中创造了政府和市场相互结合的“合力”。在日本，政府与市场机制常常融为一体，由于日本是保险市场后发育国家，缺乏足够的保险市场赖以顺利运行的软件设施和硬件设施，因此政府对保险业的干预常常是一种重视市场的干预，即用政府力量干预、扶持和培育保险市场，而并非像其它市场经济国家那样去抑制市场的发展。与欧美国家侧重需求管理不同，日本的保险产业政策更侧重于供给方面的管理。

（三）英国保险市场监管分析
1、英国保险监管制度简介
保险是英国各行各业都离不开的行业，几乎是家家都会涉及到不同程度的保险。英国的保险事业隶属于贸工部，受英国法律监管。英国所有的保险营业部门都要受英国保险法规的制约。由于英国保险市场比较成熟，所以政府对于保险企业日常的保险业务操作关注程度不高，基本可以实现保险企业自觉性管理。
2、英国保险市场监管特点
英国的保险行业竞争以自由竞争闻于世，英国政府对保险行业的监管也倾向于维持这种自由竞争，并由保险企业在自由竞争中达到规范经营。